促進中國城市化健康發(fā)展的幾點思考——河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報

 （一）深化二元經(jīng)濟體制改革是城市化健康發(fā)展的前提條件
城市化發(fā)展過程實質(zhì)上是農(nóng)村人口的鄉(xiāng)城遷移過程。鄉(xiāng)城人口遷移是否順利不僅取決于農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，還取決于相應(yīng)的制度安排。新制度經(jīng)濟學(xué)認為，制度不僅是經(jīng)濟與社會發(fā)展的內(nèi)生變量，還是決定經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)鍵因素。制度通過各種規(guī)則為人們提供激勵或約束，界定人們的行為選擇空間，規(guī)范人們之間的相互關(guān)系。在不同的制度安排下，人們的成本收益權(quán)衡不同，從而其行為選擇也大不相同。我國的二元經(jīng)濟轉(zhuǎn)型是在體制轉(zhuǎn)軌背景下進行，并受體制轉(zhuǎn)軌的進程制約，因此，我國城市化發(fā)展過程中諸多問題的深層次原因，在于非均衡制度變遷中二元經(jīng)濟體制改革的滯后。目前，制約我國城市化健康發(fā)展的二元經(jīng)濟體制主要有以下兩大方面：
1. 戶籍制度及以此為依托城鄉(xiāng)二元就業(yè)與二元社會保障制度。改革開放以來，由于企業(yè)用工制度的市場化與居民生活資料供給的商品化，戶籍管理制度賴以存在的基礎(chǔ)已經(jīng)動搖。農(nóng)民進城可以找到工作，可以買到基本生活必需品，現(xiàn)有的戶籍制度就再也無法繼續(xù)阻止勞動力的鄉(xiāng)城遷移。但由于現(xiàn)階段農(nóng)民工在就業(yè)選擇、薪酬待遇上還受到某種程度的制度性歧視，還不能享受城市最低生活保障、政府補貼性住房制度保障，以及子女在城市公立學(xué)校平等就讀的機會，就業(yè)穩(wěn)定性差、收入水平低與定居成本高，數(shù)以億計的農(nóng)民選擇進入城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)，卻難以在城市定居。
戶籍制度改革絕不是簡單地改變戶籍登記制度或放開城市戶口準入。事實上，早在2001年左右全國多數(shù)小城鎮(zhèn)戶口就已基本上對本地區(qū)的農(nóng)民開放，到2007年全國就有12個省、自治區(qū)、直轄市相繼取消了城鄉(xiāng)二元戶口劃分，統(tǒng)一了城鄉(xiāng)戶籍登記制度。{13}但上述改革措施并未收到預(yù)期成效，小城鎮(zhèn)雖然放開了城鎮(zhèn)戶口，但由于其就業(yè)穩(wěn)定性差，城市公共服務(wù)水平低，大部分農(nóng)業(yè)勞動力寧可到大城市打工，也不愿到小城鎮(zhèn)落戶；改革城鄉(xiāng)戶籍登記制度也沒有改變原農(nóng)村居民不能與城市人口享有同等社會福利這一事實。戶籍制度改革的核心是消除城鄉(xiāng)戶籍差別，使戶籍不再與勞動就業(yè)、居住權(quán)利、子女教育、社會保障等社會福利相聯(lián)系，使其真正成為一種表明公民居住情況的證件。因此，戶籍制度的改革必須與城鄉(xiāng)二元就業(yè)體制、二元社會保障制度及二元土地制度的改革相結(jié)合。一是要以最低生活保障、醫(yī)療服務(wù)保障和養(yǎng)老保險為重點，加快農(nóng)村社會保障制度建設(shè)，提高社會保障水平，縮小城鄉(xiāng)在基本公共服務(wù)供給方面的差距；二是要降低大中城市、特別是大城市的戶籍準入條件，有序接納農(nóng)民工及其家屬成為城市居民并同時享有相應(yīng)的福利待遇；三是積極探索戶籍制度、財政制度及土地制度改革的聯(lián)動方式，妥善解決城市人口擴張中基本公共服務(wù)供給不足，以及戶籍制度改革過程中農(nóng)民的土地使用權(quán)與房屋財產(chǎn)權(quán)的處置問題。
2. 城鄉(xiāng)二元土地制度。中國現(xiàn)階段的土地制度仍保持城鄉(xiāng)二元化的特點，城市土地歸國家所有，農(nóng)村土地歸集體所有；集體所有的農(nóng)村土地要轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地必須經(jīng)過國家的征地程序。由于政府擁有從農(nóng)村獲得土地并供給城市使用的排他性權(quán)利，一方面政府以征收方式獲得土地，其征地的補償標準由政府單方面作出；另一方面政府又將征收上來的土地獨家出讓給城市土地的使用者，這一進一出的土地差價及政府在征地過程中的稅費收入就成為土地財政的直接來源，而依托城市擴張發(fā)展起來的建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)的稅收增長也是政府收入的重要來源。這種城鄉(xiāng)土地二元制度，割斷了農(nóng)村集體土地的所有者和城市土地需求者之間的市場聯(lián)系，不僅土地的稀缺程度不能通過市場價格得到真實反映，造成了城市化進程中土地資源使用的低效率，而且由于城市建設(shè)用地市場缺少平等的土地權(quán)利體系支撐，政府的土地財政收入來源于農(nóng)村集體土地所有權(quán)益的損失，這又不可避免地拉大了城鄉(xiāng)發(fā)展差距。此外，由于土地市場缺少平等市場主體間的競爭約束，土地資源的行政化配置資源滋生了大量的尋租和腐敗。
解決城市化進程中土地利用率低下問題必須改革城鄉(xiāng)二元土地制度，消除土地財政存在的制度基礎(chǔ)。一是要合理界定公益用地范圍并為此設(shè)置嚴格的法律程序保障，按照同地同價原則，根據(jù)土地的市場價格確定征地補償標準；二是在對土地確權(quán)的基礎(chǔ)上，通過放開集體建設(shè)用地市場和土地流轉(zhuǎn)機制的完善，培育和發(fā)展城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場；三是構(gòu)建財權(quán)與事權(quán)匹配的財政體制，研究開征土地使用稅和保有環(huán)節(jié)的房地產(chǎn)稅等稅種，改變地方政府對“土地紅利”的依賴。
（二）加快農(nóng)民工市民化進程是現(xiàn)階段城市化的重點
由于我國城市化道路的特殊性，改革開放以來我國在城市化進程中逐漸形成了2.53億農(nóng)民工群體。據(jù)全國第五次人口普查資料顯示，農(nóng)民工在第二產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員中占57.6%，其中在加工制造業(yè)中占68%，在建筑業(yè)中占80%；第三產(chǎn)業(yè)中占52%，{14}可見農(nóng)民工已成為我國產(chǎn)業(yè)工人的主體。農(nóng)民工雖長期在城市從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)工作，但仍是農(nóng)業(yè)戶口，為城市發(fā)展作出貢獻卻不能分享城市發(fā)展成果，享受不到與城市居民在居住、醫(yī)療、社會保障、子女受教育等方面的同等待遇。絕大多數(shù)農(nóng)民工就業(yè)穩(wěn)定性差、勞動時間長、工資水平低、社會保障制度與維權(quán)機制欠缺。農(nóng)民工既不能真正融入城市社會，又失去了與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及農(nóng)村社區(qū)的密切聯(lián)系，成為暫居于城市的邊緣群體和往返與城鄉(xiāng)之間的流動人口。中國農(nóng)民工問題已成制約城市化健康發(fā)展的亟待解決的問題。
從經(jīng)濟方面分析，一是農(nóng)民工長期低收入水平及傳統(tǒng)的消費方式，不僅使農(nóng)民難通過人力資本投資走出貧窮的惡性循環(huán)，而且還直接制約了農(nóng)民工及其家屬有支付能力的需求。2億多農(nóng)民工在創(chuàng)造巨大市場供給的同時，卻不能形成相應(yīng)市場需求，這是我國現(xiàn)階段投資與消費結(jié)構(gòu)失衡，外向型依賴嚴重的重要原因。二是農(nóng)民工就業(yè)穩(wěn)定性差、收入水平低，使其不可能完全脫離土地在城市定居下來。這不僅會導(dǎo)致農(nóng)業(yè)小規(guī)模經(jīng)營難從根本上得以改變，還會由于青壯年勞動力的流出，嚴重影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及農(nóng)村生產(chǎn)生活環(huán)境的改善。
從政治角度分析，隨著農(nóng)民工群體的日益擴大和農(nóng)民工代際轉(zhuǎn)換的基本完成，農(nóng)民工的權(quán)益保護直接影響著社會穩(wěn)定與和諧社會的建設(shè)。根據(jù)國家統(tǒng)計局《新生代農(nóng)民工的數(shù)量、結(jié)構(gòu)和特點》調(diào)研報告，2009年新生代農(nóng)民工占全部外出農(nóng)民工總數(shù)的58.4%，這說明80后農(nóng)民工已經(jīng)成為外出農(nóng)民工的主體。與農(nóng)民工年輕化相適應(yīng)，農(nóng)民工的受教育程度也大幅度提升，初中以上文化程度的農(nóng)民工占農(nóng)民工總數(shù)的88.3%，高中及大專以上文化程度的農(nóng)民工占農(nóng)民工總數(shù)的23.5%。{15}農(nóng)民工的年輕化與受教育程度的提高，使新一代農(nóng)民工不再滿足于工資性收入的提高，而是有了更多的利益訴求，更關(guān)注自身價值的實現(xiàn)。龐大農(nóng)民工群體的流動性異地就業(yè)，數(shù)以億計的農(nóng)民工難以在農(nóng)村充分享有選舉權(quán)與被選舉權(quán)，由于沒有城市戶籍，在務(wù)工所在地又無選舉權(quán)與被選舉權(quán)，其利益訴求及民主權(quán)利沒有適當?shù)耐緩降靡詫崿F(xiàn)。在上述情況下，農(nóng)民工在城市所受到的制度歧視及權(quán)益損失，更容易引發(fā)群體性利益沖突與對抗。
我國農(nóng)民工問題的解決既不能回到限制農(nóng)民進城的老路上去，也不可能寄希望于短期的、臨時性的優(yōu)惠政策，解決農(nóng)民工問題的根本途徑是實現(xiàn)農(nóng)民工市民化。具體來說要著重做好以下幾方面工作：一是通過規(guī)范用工制度、取消對農(nóng)民工的各種就業(yè)歧視、建立農(nóng)民工工資的正常增長機制、提高農(nóng)民工基本素質(zhì)與職業(yè)技能等措施，穩(wěn)定農(nóng)民工就業(yè)，增加農(nóng)民工務(wù)工收益；二是要把對農(nóng)民工的就業(yè)服務(wù)、子女教育和住房保障等納入城市公共服務(wù)范圍，努力降低農(nóng)民工定居城市的生活成本；三是要通過農(nóng)村土地制度改革，讓農(nóng)民有可能通過土地流轉(zhuǎn)收益解決市民化過程中的定居費用，更好地融入城市；四是改革政治體制、引導(dǎo)輿論導(dǎo)向，營造讓農(nóng)民工融入市民社會的軟環(huán)境。
（三）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是解決“農(nóng)村病”與“城市病”的關(guān)鍵
世界經(jīng)濟發(fā)展的歷史表明，隨著工業(yè)化與城市化進程的推進，城鄉(xiāng)差別和矛盾大都經(jīng)歷了由擴大到縮小的歷史過程。西方發(fā)達國家的城市化是工業(yè)化片面發(fā)展的產(chǎn)物，這一過程以犧牲農(nóng)村、農(nóng)業(yè)與農(nóng)民利益為代價，導(dǎo)致農(nóng)村長期處于貧困與落后狀態(tài)。西方發(fā)達國家的城鄉(xiāng)矛盾雖然在第二次世界大戰(zhàn)以來得到修復(fù)和調(diào)整，但已付出了巨大的歷史代價。發(fā)展中國家城市化進程中城鄉(xiāng)差別與矛盾更為突出，一方面社會資源向大城市集中，導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)落后與農(nóng)村貧窮；另一方面大批農(nóng)民快速涌入城市，城市基礎(chǔ)設(shè)施和生活條件極為短缺，住房緊張、交通堵塞、環(huán)境污染等“城市病”日益突出。作為發(fā)展中人口大國，我國在城市化進程中必須認真吸取發(fā)達國家及其他發(fā)展中國家城市化的經(jīng)驗教訓(xùn)，妥善處理好城鄉(xiāng)關(guān)系。據(jù)測算，到2020年，中國人口將達14.49億，屆時雖然城市化率將達到55%，但鄉(xiāng)村人口還將會在6.5億以上。{16}因此，中國一定要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進城市化與新農(nóng)村建設(shè)良性互動。
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進城市化與新農(nóng)村建設(shè)良性互動，其目的是實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，把城市與農(nóng)村建設(shè)成一個相互依存、相互促進的統(tǒng)一體。在政治層面上使城市居民與農(nóng)村居民具有平等的政治地位，享有平等的政治權(quán)利；在經(jīng)濟層面上使城鄉(xiāng)間生產(chǎn)要素自由流動，在城鄉(xiāng)互補的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)城鄉(xiāng)間資源合理共享與有效配置，促進城鄉(xiāng)共同發(fā)展和共同富裕；在文化層面上使城鄉(xiāng)居民在居住條件、生活設(shè)施、文化環(huán)境等方面共享現(xiàn)代文明。為此要著重做好以下幾方面工作：一是要深化財政體制改革，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給，逐步建立城鄉(xiāng)一體化的社會保障、教育、醫(yī)療衛(wèi)生制度，形成城鄉(xiāng)一體化的社會基礎(chǔ)；二是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地規(guī)劃，實現(xiàn)城鄉(xiāng)空間發(fā)展一體化；三是深化金融體制改革，培育農(nóng)村金融市場；四是增強小城鎮(zhèn)的聚集功能，發(fā)揮小城鎮(zhèn)連接大中城市與廣大農(nóng)村的橋梁和紐帶作用；五是要加強城市的環(huán)境治理，促進城市可持續(xù)發(fā)展。
注釋：
①參見張桂文：《中國二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的政治經(jīng)濟學(xué)分析》，經(jīng)濟科學(xué)出版社，2011年版，第74—93頁。
②根據(jù)張桂文：《中國二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換研究》，吉林人民出版社，2001年版，第70-71頁數(shù)據(jù)計算。
③張蕾：《理性評估農(nóng)民工流動變化》，《農(nóng)民日報》，2009年2月18日。
④國家統(tǒng)計局：《2011年經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，2012年2月22日，國家統(tǒng)計局網(wǎng)站。
⑤李善同：《對城市化若干問題的再認識》，《中國軟科學(xué)》，2001年第5期，第4頁。
⑥根據(jù)《2011年經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》中的相關(guān)數(shù)據(jù)計算。
⑦牛文元：《中國新型城市化報告2009》，科學(xué)出版社，2009年版，第1頁。
⑧徐百柯：《城市化請慢些，等等那1.28億人》，《中國青年報》，2012年12月4日。
⑨周慧蘭、曹理達：《農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整戰(zhàn)略》，《21世紀經(jīng)濟報道》，2011年9月19日。
⑩黃小虎：《征地制度改革與發(fā)展方式轉(zhuǎn)變》，中國宏觀經(jīng)濟信息網(wǎng)，2011年12月20日。
{11}王麗華：《中國土地制度變遷的政治經(jīng)濟學(xué)分析》，遼寧大學(xué)2012年博士論文，第87頁。
{12}劉強：《農(nóng)村空心化難題待解》，《農(nóng)民日報》，2012年3月1日。
{13}陶然，等：《劉易斯轉(zhuǎn)折點悖論與中國戶籍—土地—財稅制度聯(lián)動改革》，《國際經(jīng)濟評論》，2012年第3期，第134頁；蔡昉：《劉易斯轉(zhuǎn)折點—中國經(jīng)濟發(fā)展新階段》，社會科學(xué)文獻出版社，2008年版，第214頁。
{14}辜勝阻，等：《中國特色城鎮(zhèn)化道路》，《中國人口資源與環(huán)境》，2009年第1期，第51頁。
{15}國家統(tǒng)計局住戶調(diào)查辦公室：《新一代農(nóng)民工的數(shù)量、結(jié)構(gòu)和特點》，國家統(tǒng)計局網(wǎng)站，2011年3月11日；國家統(tǒng)計局農(nóng)村司：《2009年農(nóng)民工調(diào)查監(jiān)測報告》，國家統(tǒng)計局網(wǎng)站，2010年3月19日。
{16}陳錫文：《當前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟形勢與“三農(nóng)”面臨的挑戰(zhàn)》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》，2010年第1期，第4頁。