中國未來城市化的目標——河北經(jīng)貿(mào)大學學報

 國家發(fā)改委擬定的目標是：到2020年我國的城鎮(zhèn)化率達到60%，這意味著年均提高約0.9個百分點，低于1978—2012的1.02，更低于2000—2012的1.36。與此同時，努力實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)專業(yè)人口在城鎮(zhèn)落戶。未來每年還將有1 000萬左右的農(nóng)村人口進城，到2020年農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口將達到3億，這也就是說，到2020年我國只能解決其中的1/3的農(nóng)村人口落戶城鎮(zhèn)，年均1 200萬。
筆者認為，到2030年應基本解決4億農(nóng)民工及其家屬的進城和落戶問題，使他們享受與城市原有居民同等的公共服務和各項權(quán)利，使我國的真實城市化率達到65%。到2050年基本實現(xiàn)現(xiàn)代化時城市化率達到80%。這意味著從現(xiàn)在起到21世紀中期，將有7億農(nóng)民變市民。
四、大中小城市和小城鎮(zhèn)如何布局
（一）如何理解大中小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展
2002年11月，中共十六大提出“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”的戰(zhàn)略。顯然，所謂“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”也并非大中小城市和小城鎮(zhèn)同步發(fā)展或平行發(fā)展。根據(jù)人口、土地、工業(yè)化程度和經(jīng)濟發(fā)展水平等因素，在城市化進程中，大中小城市和小城鎮(zhèn)的地位和比重一定是有高低大小之分的。
正因為如此，國務院《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，對“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”戰(zhàn)略做出了更加全面系統(tǒng)的詮釋，這就是要構(gòu)建“兩橫三縱”為主體的城市化戰(zhàn)略格局，即以陸橋通道、沿長江通道為兩條橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為三條縱軸，以國家優(yōu)化開發(fā)和重點開發(fā)的城市化地區(qū)為主要支撐，以軸線上其他城市化地區(qū)為重要組成的城市化戰(zhàn)略格局。
這一戰(zhàn)略實質(zhì)上是要形成一種“集中—均衡”式的國土空間開發(fā)模式。所謂集中，是指在較小區(qū)域范圍內(nèi)集中開發(fā)，促進產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，人口集中居住，城市密集布局，以較少的國土空間承載大規(guī)模、高強度的工業(yè)化城市化活動，提高空間利用效率。所謂均衡，是指在全國范圍內(nèi)，形成若干個人口經(jīng)濟密集的城市化地區(qū)，并在全國國土空間上相對均衡分布，形成帶動區(qū)域發(fā)展的新增長極，逐步縮小區(qū)域差距。
（二）優(yōu)先發(fā)展大中城市的理由
首先，從減少耕地占用的角度看：農(nóng)村居民點（自然村）—建制鎮(zhèn)—小城市—中等城市—大城市—特大城市—超大城市，其人均占地面積（平方米）依次遞減為170、154、143、108、88、75。即使從小城鎮(zhèn)建設(shè)成效最高的蘇錫常地區(qū)來看，建制鎮(zhèn)的建成區(qū)面積平均已達到1.53平方千米，但平均每個建制鎮(zhèn)的常住人口僅為6 384人，建制鎮(zhèn)的人口密度為4 169人/平方千米，不到國家標準的一半。小城鎮(zhèn)用地存在著嚴重的不經(jīng)濟現(xiàn)象。據(jù)測算，我國建制鎮(zhèn)單位土地面積的建筑容納量即容積率還不到0.2。全國小城鎮(zhèn)可盤活的用地在30%以上。其次，從城市控制污染的能力來看，大城市在創(chuàng)造同量GDP的條件下，其污染物排放量遠遠低于中小城市。而且，由于規(guī)模經(jīng)濟的原因，大城市降低單位污染的成本也遠低于中小城市，特別是小城鎮(zhèn)。以1995年為例，當時坐落在全國各個城鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的總產(chǎn)值占全國GDP的25%，但所排放的各種污染物，大都超過全國工業(yè)污染排放總量的25%。最后，從解決就業(yè)問題來看，大城市遠比中小城市特別是小城鎮(zhèn)能提供更多的就業(yè)機會——大城市更容易養(yǎng)活窮人。第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也要依托大城市。
（三）我國的超大城市仍有發(fā)展空間
上海人口密度僅相當于面積相同的日本相應地區(qū)人口密度的一半；我國東部一些核心發(fā)達區(qū)域占全國土地面積2.59%，集中了33.64%的GDP，但只擁有全國13.32%的人口。美國制造業(yè)就業(yè)密度最高的14個州，國土面積占全國的13%，而制造業(yè)就業(yè)人口占全國的50%。日本東京、大阪府、神奈川縣三個地區(qū)占全國國土面積僅1.75%，卻生產(chǎn)了全國31.21%的GDP，擁有全國22.94%的人口。我國四個經(jīng)濟特區(qū)的人口密度都比土地面積相當?shù)募~約等都市區(qū)的人口密度低一半。韓國首爾地區(qū)的人口占全國總?cè)丝诘?0%。
美國三大城市群——大紐約區(qū)、五大湖區(qū)（芝加哥區(qū)）、洛杉磯區(qū)，其經(jīng)濟貢獻率占全美的67%；日本的三大城市群——大東京區(qū)、阪神區(qū)、名古屋區(qū)占日本經(jīng)濟總量的70%。而我國京津冀、長三角、珠三角三大城市群以占全國2.8%的國土面積集聚了全國18%的人口，創(chuàng)造了36%的GDP，僅占全國GDP1/3多一點，而日本和美國的三大城市群的經(jīng)濟貢獻率都在其全國的2/3以上。這表明，即使就中國的特大城市和超大城市而言，與世界級大都市相比，其規(guī)模仍有擴大的空間。
（四）大（包括特大和超大）中小城市（含建制鎮(zhèn)）合理布局的定量分析
首先，我們以城市（包括特大和超大）優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略為假定進行模擬。到2020年，在預計人口14億、城市化水平60%的前提下，若實施大城市優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，即60%的城市人口分布在特大以上城市、大城市、中等城市、小城市、建制鎮(zhèn)的人口比重分別為0.19、0.14、0.1、0.09、0.08，全國城鎮(zhèn)建成區(qū)占地總量為164 780平方千米。
其次，根據(jù)前述同樣的假設(shè)和預測，若實施小城市（含建制鎮(zhèn)）優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，即60%的城市人口分布在特大以上城市、大城市、中等城市、小城市、建制鎮(zhèn)的人口比重分別為0.08、0.09、0.1、0.14、0.19，全國城鎮(zhèn)建成區(qū)占地總量為183 664.6平方千米。
由以上簡單的對比可知，實施大城市優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略比小城市優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略要節(jié)省建設(shè)用地18 884.6平方千米。
五、是政府主導還是市場主導（農(nóng)民自主）
（一）政府主導型城市化
政府主導的城市化即地方政府以土地國有化為杠桿，通過創(chuàng)辦園區(qū)推進工業(yè)化，以城市規(guī)劃控制（城市規(guī)劃修編）和區(qū)劃調(diào)整（縣改市、市改區(qū)、村改居）加速推進城市化的過程。
（二）農(nóng)民自主型城市化
所謂農(nóng)民自主型城市化是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體在符合城鄉(xiāng)規(guī)劃的前提下，不經(jīng)過土地征用，在集體土地上推進工業(yè)化和城市化并實現(xiàn)農(nóng)民生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變與分享經(jīng)濟成果的城市化模式。北京、廣東、浙江、江蘇等發(fā)達省份在農(nóng)民自主城市化方面已經(jīng)進行了大量的實踐探索。
農(nóng)民自主型城市化保障了農(nóng)村集體土地的權(quán)益，體現(xiàn)了農(nóng)民當家作主的地位，使農(nóng)民充分享受了工業(yè)化城市化的成果，縮小乃至消除了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)所產(chǎn)生的各種差距和矛盾，同時也減輕了政府的財政負擔，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的一大創(chuàng)舉，國家應承認其合法地位并給予政策支持和規(guī)劃指導。
（三）農(nóng)民自主型城市化的法律依據(jù)
1. 《憲法》關(guān)于我國土地制度的規(guī)定。我國的《憲法》規(guī)定，城市土地屬于國家所有，而農(nóng)村的土地屬于集體所有。“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”。憲法作為國家的根本性的法律框架，認定政府征地行為的法理基礎(chǔ)是“公共利益”。公共利益之外的建設(shè)用地土地需求可以不通過強制性征地的方式進行。這為農(nóng)村集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)和農(nóng)民自主城市化留下了法律空間。
2. 政府征收農(nóng)民土地的唯一根據(jù)是公共利益的需要。但憲法只是強調(diào)征收農(nóng)民集體土地必須出于公共利益的需要，并不是說只要出于公共利益的需要就一定要征收。公共利益的需要同樣可以使用非國有土地，正如城市大量的國有土地被用于非公共利益需要，包括私人企業(yè)的需要。而城市國有宅基地也不是為了公共利益的需要?？梢?，《憲法》有關(guān)征收農(nóng)民土地的規(guī)定并非充分條件，而只是一個必要條件。而如果不是出于公共利益的需要，就更不能征收了。如果新增加的土地僅僅是為了建住宅、商店、游樂場等，那就不能征收農(nóng)民的土地，而是要允許農(nóng)村集體土地進入市場，從而允許改變用途但不改變性質(zhì)。
現(xiàn)已公布的《土地管理法修改案（草案）》，仍然強調(diào)只要列入城市規(guī)劃的土地，政府就要征收；不僅如此，城市規(guī)劃圈之外，凡是和公共設(shè)施相聯(lián)系的土地也要由政府征收，這就把征地的范圍從城市規(guī)劃圈之內(nèi)擴大到了規(guī)劃圈之外。這樣一來，政府征地的依據(jù)就不是公共利益的需要，而是城市規(guī)劃。如果只要城市周邊的土地劃入城市規(guī)劃圈，劃入城市規(guī)劃圈的集體土地就要由國家征收為國有土地，而今天沒有列入城市規(guī)劃的土地明天就有可能列入，因為城市的范圍在可預見的未來總是在不斷擴大。
3. 《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對集體建設(shè)用地進入規(guī)劃區(qū)并沒有禁止性規(guī)定。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定，城市、城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村建設(shè)必須編制規(guī)劃，規(guī)劃區(qū)用地須上一級政府批準。但并沒有規(guī)定，規(guī)劃區(qū)用地必須使用國有土地。按照法無規(guī)定不可為，法無禁止即自由的原則，農(nóng)民在集體建設(shè)用地上進行自主城市化并不違反規(guī)劃法。相反，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第28條還規(guī)定，鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃應當從農(nóng)村實際出發(fā)，尊重村民意愿，體現(xiàn)地方和農(nóng)村特色。鄉(xiāng)、村莊的建設(shè)和發(fā)展，應當因地制宜、節(jié)約用地，發(fā)揮村民自治組織的作用，引導村民合理進行建設(shè)，改善農(nóng)村生產(chǎn)、生活條件。
4. 《物權(quán)法》對國有和集體兩種產(chǎn)權(quán)制度的物權(quán)認定。首先，《物權(quán)法》總的原則是：在社會主義初級階段，堅持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度，保障一切市場主體的平等法律地位和發(fā)展權(quán)利。其次，國家、集體、私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)受法律保護，任何單位和個人不得侵犯?！段餀?quán)法》規(guī)定：“所有權(quán)人有權(quán)在自己的不動產(chǎn)或動產(chǎn)上設(shè)立用益物權(quán)和擔保物權(quán)。”同時規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”。因此，國家和集體作為土地所有權(quán)的主體，其權(quán)利是對等的和無差異的。
5. 關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地的法律界定?，F(xiàn)行法律的確規(guī)定農(nóng)村集體土地只能用于自住房、村辦企業(yè)以及公共設(shè)施建設(shè)。但是我們要問，當初設(shè)立農(nóng)村集體建設(shè)用地的目的是什么？設(shè)立建設(shè)用地的目的是在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之外，一方面可以保證農(nóng)民日常的居住需要，另一方面為了使農(nóng)民發(fā)展非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，其中包括工業(yè)。而發(fā)展非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也不過是為了增加農(nóng)民的非農(nóng)收入。可是現(xiàn)在農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)破產(chǎn)，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)無法增加收入，為什么不能將集體建設(shè)用地用于商品房建設(shè)呢？這不同樣也是為了增加農(nóng)民的非農(nóng)收入而且是更能增加農(nóng)民的收入嗎？所以，我們不能局限于法律的字面含義，而應該理解設(shè)定農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的根本目的。
（四）農(nóng)民自主城市化的政策空間
中共十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，逐步縮小國家行政性征地的范圍，在符合法律和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的條件下，應該允許農(nóng)村集體建設(shè)用地進入市場，和國有建設(shè)用地同地同權(quán)同價。
這意味著我們今后城市建設(shè)和工業(yè)化進程如果要占用農(nóng)村土地，就應該允許農(nóng)民集體所有的土地進入市場，不能一律采取政府征收的辦法。因為政府征收就意味著要把土地“變性”（改變所有權(quán)性質(zhì)），作為“轉(zhuǎn)用”（轉(zhuǎn)變土地用途）的條件。土地用途的改變本來應該用規(guī)劃去管，而不能用所有權(quán)去管：如果按照規(guī)劃某片地不能建住宅，就是把它變成國有土地也不能建；如果按照規(guī)劃能建住宅，就是農(nóng)村集體所有的土地也應該能建住宅。在土地用途管制上應該是一視同仁的。
六、用土地利用規(guī)劃和用途管制取代所有制歧視
土地除了具有生產(chǎn)要素的基本屬性外，還是人們賴以生存的空間；它所提供的食品是人類生存的第一需要，涉及到國家的經(jīng)濟安全；土地的使用包括江河、湖泊、森林、草地、沼澤等自然狀態(tài)的保護和利用，以及農(nóng)田綠地和建設(shè)用地的配置，涉及到我們的生態(tài)環(huán)境。所以，國家必須對土地進行用途管制，特別是農(nóng)地保護。但是土地用途管制和土地所有制及征地制度安排是兩回事：我們不能用后者代替前者。
現(xiàn)行法律規(guī)定，任何單位和個人進行建設(shè)需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地，農(nóng)村集體建設(shè)用地不能用于房地產(chǎn)開發(fā)；而農(nóng)業(yè)用地要變成城市建設(shè)用地，又必須通過國家的征地行為使之由農(nóng)村集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袊宜胁拍軐崿F(xiàn)，這實質(zhì)上是在用土地所有權(quán)管制代替土地用途管制，用征地行為壟斷城鄉(xiāng)之間土地產(chǎn)權(quán)的變更。這種制度安排，不僅弱化了國家土地用途管制的功能，而且抑制了土地產(chǎn)權(quán)的交易和土地資源的有效配置。