構(gòu)建規(guī)范浙江民間融資的監(jiān)管機(jī)制——改革與戰(zhàn)略

 規(guī)范浙江民間融資的監(jiān)管，需要構(gòu)建規(guī)范化的監(jiān)管體系，確立政府監(jiān)管、行業(yè)監(jiān)督和自我約束的三級監(jiān)管機(jī)制。
（一）政府監(jiān)管機(jī)制
在民間融資規(guī)范化監(jiān)管體系中，政府的綜合監(jiān)管機(jī)制應(yīng)處于主導(dǎo)地位。政府對民間融資的監(jiān)管應(yīng)以立法為基礎(chǔ)，明確相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，主要針對民間融資的業(yè)務(wù)運作防范風(fēng)險，維護(hù)金融安全。
1.立法先行。民間融資要正常發(fā)展，法制建設(shè)必不可少。加強(qiáng)立法和監(jiān)管機(jī)構(gòu)主動執(zhí)法，依法規(guī)范民間借貸行為，嚴(yán)厲打擊高利貸，已成為金融生態(tài)建設(shè)的必然選擇。長期以來，民間融資活動缺少法律保障，無合法身份，很多民間資本無法正常化和合法化，只能在灰色地帶運行，使得民間融資機(jī)構(gòu)的相對風(fēng)險成本比正規(guī)金融機(jī)構(gòu)高，而高風(fēng)險又勢必間接造成民間資本利率普遍高企。長此以往，形成惡性循環(huán)，不利于企業(yè)發(fā)展和市場秩序的有序運行。因此，應(yīng)當(dāng)讓合規(guī)的民間融資陽光化，通過立法對不同的民間融資方式進(jìn)行區(qū)別規(guī)定，為那些好的積極的民間融資正名，承認(rèn)合規(guī)民間融資活動的合法身份，引導(dǎo)那些處于灰色地帶的民間融資活動正規(guī)化、合法化，堅決清除民間融資中不良的有害的融資方式，如堅決禁止、打擊非法集資，建立良好的金融秩序，維護(hù)金融安全。同時，針對不同類別的民間融資形式，確定不同標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管措施，對涉及產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營管理及風(fēng)險控制等多方面問題做出明確規(guī)定，規(guī)范民間融資活動的業(yè)務(wù)操作。近期我國正醞釀出臺的《放貸人條例》可以為規(guī)范民間融資活動構(gòu)筑合法的平臺。關(guān)于民間融資監(jiān)管的地方規(guī)章和意見，浙江做了許多嘗試：2010年浙江省高級人民法院出臺了《關(guān)于為中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展提供司法保障的指導(dǎo)意見》，指出企業(yè)間自有資金的臨時調(diào)劑行為，可不做無效借貸合同處理；未經(jīng)社會公開宣傳，在單位職工或親友內(nèi)部針對特定對象籌集資金的，一般不作為非法集資；資金主要用于生產(chǎn)經(jīng)營及相關(guān)活動，行為人有還款意愿，能夠及時清退款項，情節(jié)輕微，社會危害性不大的，可免予刑事處罰或者不作犯罪處理。這些規(guī)定挽救了數(shù)量眾多的瀕危民營企業(yè)。2011年浙江省出臺國內(nèi)首個民間融資管理辦法一《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)民間融資管理的若干意見（試行）》，為承認(rèn)、鼓勵、引導(dǎo)和規(guī)制民間融資活動明確了政策方向。通過立法，使民間融資活動陽光化、規(guī)范化，這不僅為浙江民間融資活動提供可操作空間，而且讓政府監(jiān)管有法可依，減少金融風(fēng)險。
2.降低準(zhǔn)入門檻，打破壟斷。民間融資的發(fā)展中出現(xiàn)的非法集資現(xiàn)象與國家壟斷資金市場存在著密切關(guān)系。因此，應(yīng)該創(chuàng)造市場公平競爭環(huán)境，其核心是收縮政府直接投資范圍，全面放開民間投資實業(yè)的領(lǐng)域限制。放寬準(zhǔn)入，讓更多的民營資本進(jìn)入壟斷性的金融運營領(lǐng)域，并將這些新的金融機(jī)制納入監(jiān)管領(lǐng)域，既解決了企業(yè)融資難的問題，也使社會整體利率體系和民間融資活動陽光化、規(guī)范化。在立法的基礎(chǔ)上，對符合法律規(guī)定的民間借貸機(jī)構(gòu)、融資中介、擔(dān)保機(jī)構(gòu)等發(fā)放經(jīng)營許可證，放寬民間融資機(jī)構(gòu)的資本充足率、投資限制和活動限制，規(guī)范融資規(guī)模、參與主體、利率水平及交易方式；有序開放農(nóng)村金融市場，鼓勵有序競爭，拓寬農(nóng)村投融資渠道，扼制高利貸生存空間；在適度監(jiān)管基礎(chǔ)上，鼓勵民間融資模式創(chuàng)新，如發(fā)展私募股權(quán)融資，促進(jìn)民間資本合理流動。浙江應(yīng)抓住溫州金融改革試驗區(qū)建設(shè)的機(jī)會，破解民間資金多、投資難問題，規(guī)范民間融資，引導(dǎo)民間資金有效轉(zhuǎn)化為民間資本和產(chǎn)業(yè)資本。
3.建立專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)。民間融資能否穩(wěn)定運作還取決于組織制度是否合理有效。在這方面，我們可以從美國的農(nóng)村金融體系構(gòu)建上得到啟發(fā)。在美國的農(nóng)村金融體系中，合作金融自成體系，但要接受農(nóng)業(yè)信貸管理局的監(jiān)督和管理，和聯(lián)邦儲備系統(tǒng)及各聯(lián)邦儲備銀行間無隸屬關(guān)系，受聯(lián)邦儲備系統(tǒng)的宏觀調(diào)控。農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)的全部方針政策由該系統(tǒng)的一個兼職的聯(lián)邦農(nóng)業(yè)信貸委員會負(fù)責(zé)制定。美國全國12個農(nóng)業(yè)信貸區(qū)各設(shè)有一個農(nóng)業(yè)信貸委員會，根據(jù)聯(lián)邦農(nóng)業(yè)信貸委員會制定的方針政策，結(jié)合本區(qū)實際情況制定具體的方針政策，農(nóng)業(yè)信貸管理局負(fù)責(zé)具體執(zhí)行、日常督促和全面協(xié)調(diào)，政府農(nóng)貸機(jī)構(gòu)直屬美國農(nóng)業(yè)部。美國的這種組織制度能夠根據(jù)不同階段農(nóng)業(yè)的不同發(fā)展目標(biāo)，將資金用于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村，調(diào)節(jié)農(nóng)業(yè)信貸方向和規(guī)模。雖然美國的經(jīng)驗我們無法照搬，但應(yīng)該在摸清情況的基礎(chǔ)上針對不同機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)，按照合理分工的原則，在中央和地方以及中央有關(guān)部門之間明確監(jiān)管部門和協(xié)調(diào)機(jī)制。對浙江而言，可以建立專門的地方民間融資監(jiān)管和服務(wù)機(jī)構(gòu)或組織，如建立地方金融監(jiān)管服務(wù)中心等，明確監(jiān)管主體，防止監(jiān)管缺位，并進(jìn)一步完善浙江地方性的民間借貸登記服務(wù)中心，以便能夠及時了解和掌握民間資金動向，防范和化解民間金融風(fēng)險。
4.風(fēng)險控制，全面監(jiān)管。由于民間融資的很多活動直接關(guān)系到百姓的切身利益，因此，應(yīng)加強(qiáng)對民間融資活動的風(fēng)險控制，使其穩(wěn)健運行。相比正規(guī)金融活動，民間融資活動中債權(quán)人更能了解債務(wù)人的信用和收益狀況，一定程度上克服了由于信息不對稱而帶來的道德風(fēng)險和逆向選擇問題。但民間融資活動的抗風(fēng)險能力較脆弱，一旦出現(xiàn)大面積的資金鏈斷裂情況，后果更具有傳播性和恐慌性，更易打擊實體經(jīng)濟(jì)。而當(dāng)前政府對民間融資的監(jiān)管多是事后監(jiān)管，即出現(xiàn)問題后監(jiān)管部門才采取措施，很難起到事先預(yù)防的作用，無法及時構(gòu)建預(yù)防更大風(fēng)險的防火墻。從最近溫州的案例看，政府一旦介入，問題得到了較為迅速的控制，說明民間融資活動的風(fēng)險是可以進(jìn)行有效控制的，但這是事后管理。當(dāng)前，對民間融資活動更應(yīng)該能夠在事前和事中進(jìn)行良好管理，使風(fēng)險的擴(kuò)散性和破壞性得到最大程度的縮小或降低。世界上很多金融風(fēng)險爆發(fā)的實例告訴我們，對過程的監(jiān)管重于對結(jié)果的監(jiān)管，美國的次貸危機(jī)、歐洲的主權(quán)債務(wù)危機(jī)均說明了這一點。對于民間融資活動來說，同樣如此。因此，在立法的基礎(chǔ)上，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以依法對民間融資活動進(jìn)行全面監(jiān)管，特別針對民間融資的業(yè)務(wù)進(jìn)行事前和事中監(jiān)管，如通過相關(guān)機(jī)構(gòu)定期調(diào)查，對民間融資活動進(jìn)行數(shù)據(jù)搜集與監(jiān)測，加大信息披露，建立征集平臺，對高風(fēng)險民間借貸行為和主體及時發(fā)出預(yù)警；對民間融資機(jī)構(gòu)實行融資備案管理；對民間融資機(jī)構(gòu)日常業(yè)務(wù)運作進(jìn)行必要的現(xiàn)場檢查，監(jiān)控、規(guī)范其商業(yè)行為，準(zhǔn)確把握民間融資的運行狀況和發(fā)展動向，使監(jiān)管更具針對性；根據(jù)不同的杠桿率、不同期限資金來源，制定不同的利率范圍，監(jiān)控其償付能力、資本金及事后還貸過程。
總之，浙江監(jiān)管機(jī)構(gòu)對民間融資的監(jiān)管應(yīng)從最大限度地預(yù)防系統(tǒng)性風(fēng)險出發(fā)，主要集中在對其信息披露、融資過程、事后控制等方面的全面監(jiān)管上，防范和化解金融風(fēng)險和由于信息不對稱誘發(fā)的各參與主體的道德風(fēng)險行為，保護(hù)投資者和老百姓的利益。
（二）行業(yè)自律機(jī)制
政府監(jiān)管的成本往往較高，而通過行業(yè)自律實現(xiàn)對民間融資的管理有時卻能發(fā)揮積極作用。為防止融資活動損害本行業(yè)的整體利益，行業(yè)內(nèi)部的自律能夠通過自身的游戲規(guī)則和行業(yè)準(zhǔn)則，防止過度競爭、減少交易成本、降低政府監(jiān)管費用、保護(hù)服務(wù)對象利益，為行業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展、維護(hù)遵紀(jì)守法、規(guī)范經(jīng)營的金融文化作出自己的貢獻(xiàn)。
行業(yè)自律組織一般采取自愿結(jié)合方式，對本行業(yè)或本村的借貸秩序進(jìn)行規(guī)范管理。比如，一些地區(qū)成立的農(nóng)民擔(dān)保協(xié)會，協(xié)會成員每人拿出5000元存入農(nóng)信社作為擔(dān)保金，當(dāng)農(nóng)戶需要貸款，需向協(xié)會提出申請，60%以上會員簽字同意、農(nóng)信社審查后，農(nóng)民可向農(nóng)信社貸款，擔(dān)保協(xié)會與農(nóng)信社簽訂相關(guān)協(xié)議，農(nóng)信社承認(rèn)農(nóng)民貸款擔(dān)保協(xié)會的主體資格，一旦出現(xiàn)逾期不還現(xiàn)象，農(nóng)信社可直接扣除協(xié)會的擔(dān)保金，擔(dān)保金不足時，由被擔(dān)保人的私人資產(chǎn)作為擔(dān)保。這樣，農(nóng)民可以根據(jù)需要隨時獲得信用合作社的貸款，既解決了農(nóng)民的貸款需求，也降低了農(nóng)民和信用合作社的成本。在法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，民間融資的行業(yè)自律可以充分發(fā)揮其在維護(hù)民間融資行業(yè)的秩序、安全和效率方面的作用，提升行業(yè)水平，為民間融資監(jiān)管作出貢獻(xiàn)。
浙江特有的地緣優(yōu)勢和“抱團(tuán)”觀念，應(yīng)該可以有效利用社會力量參與民間金融的規(guī)范和發(fā)展，各地方可盡快成立民間金融行業(yè)協(xié)會。依靠行業(yè)協(xié)會成為政府了解行業(yè)的窗口和監(jiān)管行業(yè)的抓手，同時將更多的行業(yè)自律和相互監(jiān)督監(jiān)管職能交付行業(yè)協(xié)會承擔(dān)，把行業(yè)協(xié)會打造成為政府規(guī)避風(fēng)險的防火墻和緩沖地帶，并組織由業(yè)內(nèi)人士參加的民間金融專家委員會，共同為行業(yè)和諧發(fā)展出主意、想辦法，為政府管理行業(yè)出謀劃策。
總之，在政府監(jiān)管為主導(dǎo)的同時輔之以必要的行業(yè)協(xié)會自律性監(jiān)管，在保證政府對民間融資進(jìn)行有效監(jiān)管的前提下，充分發(fā)揮參與者行業(yè)自律監(jiān)管的作用和功效，既能通過政府監(jiān)管避免自律組織為了保護(hù)行業(yè)利益以致侵害社會公共利益，同時又把政府監(jiān)管限定在一定范圍內(nèi)，充分保障民間融資的金融自由。
（三）自我約束機(jī)制
民間融資要正常發(fā)展，信用構(gòu)建也不可或缺。民間融資發(fā)展中存在的一個很大障礙就是其自身誠信問題，因此，建立在契約與行為約束機(jī)制基礎(chǔ)上的自我約束機(jī)制也尤為重要。自我約束中的“自我”包括參與民間融資活動的各利益相關(guān)者。他們基于自身利益的需要，密切關(guān)注民間融資活動運行狀況，根據(jù)狀況的好壞采取某種行動，從而影響民間融資活動的進(jìn)行，對其產(chǎn)生約束作用。實踐已經(jīng)證明，在大多數(shù)民間融資活動中，自我約束機(jī)制還是發(fā)揮了很大作用的。
與正規(guī)金融活動相比，民間融資活動主要基于彼此問的相互信任，借款手續(xù)也較為簡便，很多甚至只是口頭約定。由于彼此間信息較為對稱，債權(quán)人了解債務(wù)人的信用和收益狀況，履約的可靠性較高。一旦違約，相關(guān)倫理約束機(jī)制也會發(fā)生很好的效力。這一自我約束機(jī)制已經(jīng)在浙江民間融資活動中存在。但近些年來，浙江發(fā)生的多宗融資案例表明，這種自我約束已經(jīng)無法適應(yīng)融資規(guī)模急劇擴(kuò)張的趨勢，單單依靠以倫理監(jiān)督為基礎(chǔ)的自我約束無法控制違約風(fēng)險。因此，在政府監(jiān)管、立法及行業(yè)自律基礎(chǔ)上，民間借貸事務(wù)的雙方應(yīng)該學(xué)會用法律和經(jīng)濟(jì)手段規(guī)范彼此之間的行為，從而重塑良好的信用生態(tài)環(huán)境，使民間融資活動有序、合法運行。