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縮小企業(yè)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金差距的對策——經(jīng)濟(jì)與管理

作者:馬斌、蔣瑩、葉青來源:原創(chuàng)日期:2013-07-30人氣:1097
受福利剛性影響,減小企業(yè)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金差距,要確保機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老待遇不過度下調(diào)的同時(shí)進(jìn)一步提高企業(yè)的養(yǎng)老金保障水平。目前,政府已經(jīng)多次對企業(yè)養(yǎng)老金待遇進(jìn)行了上調(diào),企業(yè)職工的退休金有了一定的提升,但同機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老待遇相比,企業(yè)退休金的提升無法將二者差距拉平。因此,僅依靠某一方面的改革遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能解決存在于整個(gè)制度體系中的問題。羅伯特·霍爾茨曼等(2006)綜合各國養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的經(jīng)驗(yàn)指出,調(diào)整單一層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)十分必要,多層次的制度設(shè)計(jì)有助于實(shí)現(xiàn)對老年人口的有效保障[9]。從福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看,多層次的養(yǎng)老體系改革是一種能夠減少政治成本、降低財(cái)政負(fù)擔(dān)、完善養(yǎng)老金個(gè)人賬戶和公共服務(wù)體系的帕累托改進(jìn)(楊燕綏等,2010)[10]。因此,完善我國機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)的多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建設(shè)勢在必行。
(一)縮小機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)養(yǎng)老金差距的改革模式
2009年,國家曾經(jīng)在五個(gè)省市試點(diǎn)進(jìn)行事業(yè)單位養(yǎng)老體制的改革,但改革結(jié)果收效甚微。宋曉梧(2011)認(rèn)為,養(yǎng)老保險(xiǎn)的“并軌”并不是制度設(shè)計(jì)的問題,而是利益平衡的問題,單獨(dú)進(jìn)行事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)改革并不妥當(dāng)[11]。鄭秉文(2009)指出,事業(yè)單位改革的成功,必須靠“三個(gè)聯(lián)動”保證,即事業(yè)單位與公務(wù)員一起改革,不同類別的事業(yè)單位一起改革,改革與職業(yè)年金的建立一起進(jìn)行[12]。鄭功成對改革模式做了進(jìn)一步補(bǔ)充說明,認(rèn)為只要制度制定合理謹(jǐn)慎,就應(yīng)該大力推行,不需要再進(jìn)行試點(diǎn)[4]。同時(shí),在制度的改革過程中,要避免出現(xiàn)社會保障的灰色型現(xiàn)象①,確保制度的可持續(xù)發(fā)展[13]。
(二)縮小企業(yè)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金差距的制度設(shè)計(jì)
1. 建立制度統(tǒng)一的第一支柱養(yǎng)老體系。當(dāng)前我國養(yǎng)老制度存在嚴(yán)重的“碎片化”現(xiàn)象,鄭秉文(2009)分析了我國社會保障碎片化制度的危害和碎片化沖動的根源,通過對養(yǎng)老制度碎片化的英法與實(shí)行統(tǒng)一制度的美國進(jìn)行對比,指出在全國建立一個(gè)統(tǒng)一社會保障制度的必然性[14]。同時(shí),他認(rèn)為[15],建立公務(wù)員、事業(yè)單位、企業(yè)統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,可以有效避免更多的事業(yè)單位工作人員擠入公務(wù)員隊(duì)伍,減少對事業(yè)單位分類改革的阻力,即統(tǒng)一的養(yǎng)老制度可以推動其他改革的順利進(jìn)行。鄭功成(2012)認(rèn)同把機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工納入到城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保障體系的必要性,這也是他提出養(yǎng)老保險(xiǎn)改革“三步走”方案②的第一步[3]。由于機(jī)關(guān)事業(yè)單位通常作為一個(gè)整體出現(xiàn),因此,事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)的改革應(yīng)該與公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)改革同步進(jìn)行(桂世勛,2010)[16],從而確保改革的順利進(jìn)行。
陳頤(2009)提出,在整合養(yǎng)老保險(xiǎn)制度時(shí),要遵循三個(gè)理念和原則:即促進(jìn)公平正義、適應(yīng)發(fā)展趨勢、實(shí)現(xiàn)多方共贏[17]。因此,要充分考慮到改革過程中“老人”、“中人”、“新人”對制度的適應(yīng)性。楊?。?011)就三類人群的具體改革措施做了詳細(xì)的制度設(shè)計(jì),進(jìn)而保證“老、中、新”三種養(yǎng)老金的協(xié)調(diào)發(fā)展[18]。
2. 加大第二支柱養(yǎng)老體系的建設(shè)力度。睢黨臣等(2012)認(rèn)為,應(yīng)該將基礎(chǔ)養(yǎng)老金的替代率統(tǒng)一至60%的目標(biāo)替代率,而徐穎(2010)通過ELES模型分析,計(jì)算出我國養(yǎng)老金的合意替代率上限為57%。顯然,理論上的合意替代率與實(shí)際我國機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金替代率存在較大差距,因此,在不過度影響退休待遇的情況下,建立第二支柱的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)來彌補(bǔ)基本公共養(yǎng)老金的不足就顯得尤為重要。
(1)進(jìn)一步加大企業(yè)年金制度建設(shè)力度。作為第二支柱養(yǎng)老保障體系的重要組成部分,企業(yè)年金對保障退休職工的晚年生活水平起著極大的作用。鄭婉儀等(2003)運(yùn)用模擬和情景分析法,比較了基礎(chǔ)養(yǎng)老金的替代率和引入企業(yè)年金之后的綜合養(yǎng)老金替代率,根據(jù)比較結(jié)果分析,企業(yè)年金可以顯著地補(bǔ)充職工養(yǎng)老金收入。同時(shí),由于企業(yè)年金能夠彌補(bǔ)基本養(yǎng)老待遇的代際差異,對于“新人”更有吸引力,因此,企業(yè)年金制度會有較大的發(fā)展空間。
然而,我國企業(yè)年金在初期運(yùn)行階段發(fā)展緩慢,無論從理論上還是從實(shí)際運(yùn)營中都缺乏經(jīng)驗(yàn)。鄧大松等(2003)對我國企業(yè)年金的性質(zhì)、經(jīng)費(fèi)來源、管理方式等進(jìn)行了理論性解釋,同時(shí),對我國企業(yè)年金的稅惠待遇、治理主體、給付機(jī)制等方面做了制度設(shè)計(jì),并闡述了以準(zhǔn)入機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制、外部監(jiān)管機(jī)制、信息披露機(jī)制、退出機(jī)制為主要內(nèi)容的我國企業(yè)年金監(jiān)管制度。近年來,隨著制度的不斷運(yùn)行,我國企業(yè)年金的發(fā)展取得了一定的成就,但也遇到了一些問題。楊燕綏(2011)指出我國企業(yè)年金市場存在惡性競爭的現(xiàn)象,并分析了產(chǎn)生惡性競爭的原因,認(rèn)為市場的稀缺、壟斷、扭曲、無知、監(jiān)管不足等導(dǎo)致了不經(jīng)濟(jì)的制度外部性約束。王貞瓊(2004)通過對中外企業(yè)年金運(yùn)行的稅收環(huán)境、法制環(huán)境、投資環(huán)境、市場供求環(huán)境進(jìn)行比較,對我國當(dāng)前企業(yè)年金的發(fā)展提出了創(chuàng)造配套環(huán)境、與公務(wù)員年金制度共同發(fā)展、培育第三支柱保險(xiǎn)等建議,以確保企業(yè)年金的有序發(fā)展。鄭秉文(2009)總結(jié)了企業(yè)年金的制度框架、治理結(jié)構(gòu)、運(yùn)營機(jī)制等方面取得的發(fā)展成就,并指出建立“捆綁式”③養(yǎng)老金管理公司來促進(jìn)企業(yè)年金發(fā)展的必然性。
(2)建立職業(yè)年金制度。職業(yè)年金是補(bǔ)充機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金改革后,基礎(chǔ)養(yǎng)老金減少導(dǎo)致養(yǎng)老金減少的有效手段。董克用等(2011)指出,一般來講,機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工的受教育年限較長、工作年限與企業(yè)職工相比普遍較短,因此積累的個(gè)人養(yǎng)老金也就較少,如果僅僅依靠第一層次的基本養(yǎng)老保險(xiǎn),機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工的退休待遇將大幅度下降。因此,建立職業(yè)年金制度十分必要。由于養(yǎng)老金亦是剛性需求,有必要通過建立職業(yè)年金制度來對基礎(chǔ)養(yǎng)老金進(jìn)行補(bǔ)充。職業(yè)年金的建立,不僅僅是對養(yǎng)老制度的補(bǔ)充,更能夠提高公共部門的工作效率,提升單位的凝聚力和競爭力(李黎2009)。
黃瑞芹(2003)對職業(yè)年金的性質(zhì)進(jìn)行了界定,指出職業(yè)年金是基礎(chǔ)養(yǎng)老金的補(bǔ)充輔助,具有一定的互濟(jì)性和強(qiáng)制性。戴衛(wèi)東等(2011)對部分OECD國家的職業(yè)年金運(yùn)行模式進(jìn)行了分析,通過對不同國家職業(yè)年金的參加意愿、目標(biāo)替代率、資金籌集、給付模式、運(yùn)營監(jiān)管、領(lǐng)取條件、稅惠支持等進(jìn)行對比,建議我國機(jī)關(guān)事業(yè)單位應(yīng)該實(shí)行強(qiáng)制的、外部管理的職業(yè)年金制度,從而促進(jìn)人員合理流動和規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。劉琳(2009)認(rèn)為,在我國當(dāng)前國情下,職業(yè)年金應(yīng)采用DC計(jì)劃④,既能提高職工的繳費(fèi)積極性、提升企業(yè)凝聚力,又能減輕道德風(fēng)險(xiǎn)對個(gè)人的損失。在職業(yè)年金的治理方面,董克用等認(rèn)為企業(yè)年金應(yīng)該采用信托制治理,同時(shí),要做好職業(yè)年金和企業(yè)年金的銜接,在考慮到當(dāng)前實(shí)際情況下建立相應(yīng)的過渡措施,確保職工在機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)之間合理有序流動(薛博等2011)。
四、改革中面臨的問題
(一)公務(wù)員養(yǎng)老制度能否和事業(yè)單位一起改革
盡管眾多學(xué)者普遍認(rèn)為,機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革應(yīng)該同步,然而到目前為止,受多方因素制約,將二者進(jìn)行共同改革的指導(dǎo)意見仍無跡可尋。特別是2012年國務(wù)院出臺《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》后,更是將機(jī)關(guān)、事業(yè)、企業(yè)進(jìn)行了更為明確的劃分,這很有可能會將原來的“雙軌”變成“三軌”,導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)制度碎片化的加劇。鑒于2009年事業(yè)單位養(yǎng)老試點(diǎn)改革的結(jié)果,相關(guān)部門能否下決心將機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老制度同步改革,將直接影響到養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革,甚至是事業(yè)單位分類改革的成敗。
(二)第二支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)能否真正發(fā)揮作用
由于職業(yè)年金的建設(shè)主體是政府和相關(guān)事業(yè)單位,因此,無論是否具有強(qiáng)制性,受政府和事業(yè)單位財(cái)政能力的影響,我國職業(yè)年金制度很容易建立起來,如果機(jī)關(guān)事業(yè)單位進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革,其基礎(chǔ)養(yǎng)老金的降低完全可以通過職業(yè)年金的方式進(jìn)行較好的補(bǔ)充。相比之下,我國企業(yè)年金的建立則是本著自愿原則。當(dāng)前我國運(yùn)行企業(yè)年金制度的單位多為大型企業(yè),眾多中小型企業(yè)沒有能力更沒有意愿去建立企業(yè)年金制度。換言之,中小型企業(yè)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇仍然偏低,與機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老金差距沒有得到解決。因此,如何建立起覆蓋面更廣泛的企業(yè)年金制度,確保養(yǎng)老金第二支柱真正發(fā)揮作用,仍是相關(guān)部門需要考慮的問題。
(三)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革是否會聯(lián)動其他制度改革
我國職工養(yǎng)老金待遇水平不僅僅受養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的影響,也受到績效考核制度、職稱評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、教育培訓(xùn)程度等因素的影響。機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)由于工作性質(zhì)的不同,在績效考核的指標(biāo)上有所差異,導(dǎo)致同等條件下不同部門職工的起始工資與工資漲幅上的差異;同樣,不同性質(zhì)單位的職工在職稱晉升上的難易程度也不盡相同,人力資本投資的回報(bào)率也千差萬別。如何確保不同部門之間的工資評定標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到相對一致,是實(shí)現(xiàn)我國基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇公平合理的重要影響因素。
注釋:
①指現(xiàn)象內(nèi)涵的可變性導(dǎo)致的不確定性,一些事物既包含可知信息又包含未知信息,林毓銘(2011)認(rèn)為當(dāng)前我國的許多社會保障制度政策都存在灰色型現(xiàn)象。
②第一步是將機(jī)關(guān)事業(yè)單位公職人員納入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,第二步是將機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工退休金分解為基本養(yǎng)老金和職業(yè)年金兩部分,第三步是取消機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休金與工資增長掛鉤的機(jī)制。
③是指養(yǎng)老金管理公司具有投資管理功能的一體化,即受托人資格與投資管理人資格是捆綁在一起的。
④即確定繳費(fèi)型,是按照相對穩(wěn)定的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)籌集基金。參考文獻(xiàn):
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