糧食安全視角下的農業(yè)經營問題——中州學刊

 一、引言
土地是農民進行糧食生產的主要生產資料，也是農戶家庭生計、生活保障及代際轉移財富的重要內容，由糧食生產而擴展出的糧食安全問題是社會發(fā)展與穩(wěn)定的前提。在我國小農經營格局中，家庭承包責任制“兩權分離”的制度構造保障了農戶的長久經營權，同時也以集體所有權來約束土地的非農轉化庇護了農戶的家庭經營權。但這種制度在客觀上也造成了耕地的細碎分散化，增大了耕作成本。在當前農村人口不斷流動的背景下，大量農民外出務工所產生的粗放經營、撂荒等問題，不僅造成了農地的浪費，而且威脅著國家糧食安全。為此國家出臺了一系列政策以推動土地流轉并形成規(guī)模經營，以保障糧食安全，應對粗放經營和拋荒現象，提高耕地的生產效益。2001年中央頒布的18號文件明確了農戶作為土地流轉的主體，規(guī)定土地流轉只能在農戶之間進行。之后陸續(xù)出臺的政策均旨在穩(wěn)定和完善農村基本經營制度，提倡和鼓勵有條件的地區(qū)積極探索土地承包經營權流轉制度改革。2008年，《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》將土地承包期限變?yōu)椤伴L久不變”，在此基礎上允許農民以多種形式流轉土地承包經營權，加強耕地的生產屬性和財產屬性。土地承包經營權流轉創(chuàng)造了“兩權分離”的地權結構，通過土地承包經營權流轉形成規(guī)模經營，以穩(wěn)定經營和規(guī)模效應來提高生產效率，進而保障國家糧食安全。
國家糧食安全依賴于糧農生產的穩(wěn)定性和持續(xù)性。近年來，國家雖然不斷提高糧食保護價格來刺激農戶種糧積極性，但是農村人口不斷外流造成的農業(yè)勞動力短缺，部分地方出現的拋荒問題，對糧食生產安全產生影響。在這一背景下，通過土地承包經營權流轉形成“種糧大戶”來解決糧食供給問題成為共識。目前，土地流轉與規(guī)模經營的途徑已由自發(fā)流轉模式向行政主導模式轉變，并與糧食安全話題緊密相關，從中央到地方都開始注重對種糧大戶的扶持。根據蔣省三、劉守英等人2007年的研究，土地承包經營權流轉占總承包耕地面積的比重
呈現地區(qū)差異，比例最高的浙江省為19.8%，重慶市為10.84%，四川省和湖北省為10%；而從流轉方式看，農戶自發(fā)流轉的比率達到80%以上。①土地流轉與規(guī)模經營已成為農業(yè)變革的主導途徑。就在各地紛紛開展土地流轉探索之時，以小農家庭經營為主體的我國的糧食生產仍然穩(wěn)創(chuàng)新高，完成了產量“九連增”的成績。這一“悖論現象”應當引起更多的思考。小農經營是否是低效率的因而難保糧食安全？通過土地流轉形成的大戶經營能否保障糧食安全？本文擬就此進行探討。
二、土地承包經營權流轉與大戶經營
糧食生產與供給是糧食安全的核心。從土地流轉的政策預期來看，相對于小農散戶經營出現的拋荒與粗放化生產，規(guī)模經營能夠實現技術和資本的密集投入，推動生產方式的現代轉型，并以專業(yè)化、規(guī)?；图s化來實現穩(wěn)定的生產與供給。從經濟理論來看，糧食生產的規(guī)?；艾F代化經營是最有利的生產方式。從政策實踐來看，糧食生產的規(guī)?；憩F在扶植一批“種糧大戶”，他們作為糧食生產與供給的主體代替分散的小農經營者②。在現行地權結構中，若要培育“大戶”群體來擔負糧食安全之責，就需要政府以行政力量推動土地大規(guī)模流轉，將農戶分散的土地承包經營權流轉到“種糧大戶”手中，農戶以租金形式獲得經營權流轉收益，“大戶”則成為村莊生產的主力。這種模式在全國各地均已實施，地方政府與集體組織主動介入，引導土地承包經營權向大戶、企業(yè)和業(yè)主流轉。
2011年，國務院集中表彰了一批“種糧銷糧大戶”，全國共300名“種糧大戶”獲此殊榮。湖北省大冶市種糧大戶侯安杰租種了2個縣市8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)33個村1.8萬農戶的1.96萬畝農田，其種植面積在全國名列前茅。這位“種田冠軍”正是通過村集體組織來成規(guī)模流轉土地，通過手下的11個生產隊來完成耕作任務。③侯安杰現象在全國引起強烈反響，“培養(yǎng)千千萬萬個侯安杰”也成為確保糧食安全的重要舉措④。大規(guī)模土地流轉的交易成本過高，而農戶自發(fā)流轉只能形成以家庭經營為限度、適度規(guī)模的“新中農”⑤，無法形成大規(guī)模經營，因此，大規(guī)模經營要求由地方政府或集體組織來主導土地流轉。地方政府或集體組織的主動介入不僅能夠提高土地流轉的效率，也為規(guī)模經營提供了載體⑥。出于政績考量，地方政府也把土地流轉和大規(guī)模經營作為地方發(fā)展的“亮點”，由此行政介入土地流轉的趨勢不斷加強，“大戶”群體越加重要。
三、大戶經營的現狀與特征
大規(guī)模土地流轉的目的是培育一批“種糧大戶”作為糧食生產主體，以保證糧食安全。如侯安杰這樣的“種糧大戶”也確實成為地方積極扶持的經濟主體。筆者調查的皖北G村⑦，也是通過村集體的“整村推進”式規(guī)模流轉，以“招商引資”方式將城鎮(zhèn)工商業(yè)資本引入村莊開展大戶經營。在村社組織的積極引導下，全村4800多畝地全部流轉給外來資本，形成了大戶經營的經濟格局（見表1）。
1.大戶經營的“非糧化”
寄托著糧食安全任務的“大戶”群體會選擇何種作物，這是討論糧食安全視角下大規(guī)模土地流轉必須正視的問題。G村的承包大戶大多不再種植普通主糧，而是選擇更為高效的經濟作物。如G村大戶經營的良種，是一種改良后的小麥種籽，收獲后的小麥并不進入糧食市場，而是作為良種進行出售，作為良種的小麥附加值很高，不能歸為普通主糧。
“非糧化”構成了大戶經營的普遍特征。筆者調查的G村如此，即使侯安杰這樣的“種糧大戶”也有近一半土地用來種植蔬菜和其他經濟作物⑧。2008年吉林省延吉市農村土地流轉面積達2368公頃，占總耕地面積的34.9%，其中用于非糧食作物種植的有942公頃，占流轉總面積的39.8%。⑨土地流轉后的規(guī)模經營出現的“非糧化”問題，不僅關系到規(guī)模經營的績效，也關系到農業(yè)生產格局的變化，更關系到農民增收及國家糧食安全。
2.大戶退出種植環(huán)節(jié)
鄧大才認為農地流轉的根本動因在于土地產出收益⑩。同樣，大戶經營也服從于土地產出收益原則。由于規(guī)模經營并未使小農經營面臨的種糧低效問題得到改善，大戶經營仍需面對主糧種植的低收效結構，因此，市場規(guī)律決定了大戶要么采取“非糧化”策略，要么退出低效的種植環(huán)節(jié)。G村的大戶經營也面臨如此困境：大戶種植主糧利潤空間較低，其生產方式并不比小農經營更為先進。當前小農經營早已實現生物化學和機械化手段，相比之下大戶經營需要支出地租、雇傭工資及風險基金等額外成本。無論從產量還是價格來講，大戶都不比小農更具優(yōu)勢。G村種植大戶在“收入—成本”核算后，種植環(huán)節(jié)每畝平均收入只達到200—300元/年，顯然不能滿足大戶的投資預期。而旱澇災害頻發(fā)、農資漲價也使大戶盈利空間更小。因此大戶自然采取“非糧化”、退出種植環(huán)節(jié)的策略。
種植環(huán)節(jié)的自然災害和市場波動是種植者普遍面臨的風險結構。大戶能夠退出種植環(huán)節(jié)脫離風險，是通過產業(yè)鏈轉換形成對種植環(huán)節(jié)的控制、進入收益率較高的加工與銷售環(huán)節(jié)、占據優(yōu)勢產業(yè)鏈而實現的。G村的種植大戶均是城鎮(zhèn)工商業(yè)資本，依賴其種業(yè)公司、銷售網絡來控制上下游產業(yè)鏈，既能獲得較高附加值，也能轉嫁風險。他們退出種植卻未退出村莊，因為他們已經成為專門的加工、營銷企業(yè)，擴展并占據了更具效益的產業(yè)環(huán)節(jié)，從這個意義上講，這些大戶目前已不是“種植大戶”，而是市場意義上的“龍頭企業(yè)”。
3.土地分級承包
種植環(huán)節(jié)的低利潤使種植大戶從種植環(huán)節(jié)退出，通過土地分級承包來減少規(guī)模。如侯安杰采取了“甩手承包”的方式，“大包頭”轉給“小包頭”，侯還要從中賺取額外紅利B11?！八κ殖邪痹贕村表現為分級承包：第一，大部分土地先流轉給作為中介和擔保的徐某，徐某成為實際的流轉大戶。第二，徐某將土地分包給李某、許某、齊某等大戶，這三人是承包大戶，也曾是種植大戶。第三，李某、齊某等大戶逐漸將土地再分包給其他人。其間，作為大戶的李某承包的土地經歷了三級承包。目前實際的種植者有十幾人，處于分級承包的最末端。由此，G村被稱為“種糧大戶”的李某與齊某等成了土地出租者，而末級承包者成為真正意義上的種植者和糧農，他們承包的耕地維持在不足200畝的規(guī)模，依靠不斷完善的生產服務體系，進行家庭經營。