逐步推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地國有化需要正確認(rèn)識(shí)的幾個(gè)問題——中州學(xué)刊

正確的理論認(rèn)識(shí)是理清我國土地制度改革思路的關(guān)鍵。目前，在有關(guān)農(nóng)村建設(shè)用地制度改革上需要正確認(rèn)識(shí)以下幾個(gè)問題。
1.正確認(rèn)識(shí)土地所有制改革問題
在土地所有制改革問題上，長期以來存在著一些糊涂的甚至錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)。這里僅剖析兩種觀點(diǎn)。
一是不能正確認(rèn)識(shí)所有制的功能作用，看不到建設(shè)用地所有制改革的必要性。所有制是一種經(jīng)濟(jì)制度，是一種工具，它雖然決定著社會(huì)形態(tài)的社會(huì)性質(zhì)，但更是一種制度杠桿，是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展變化、依據(jù)社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展要求而不斷演變的。對(duì)土地采取什么樣的所有制更有利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，在不同歷史時(shí)期不同地域是不一樣的。雖然從目前我國法律上看，城鎮(zhèn)土地屬國有，農(nóng)村土地屬農(nóng)民集體所有，但從哲理上看，全國的土地首先是屬于全國公民的，每個(gè)公民都有在國土上生存發(fā)展的權(quán)利，擁有基本的地權(quán)。如果土地集體所有制影響和制約了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，那么，要改變的只能是集體所有制，只能是國家的法律。這里不存在對(duì)農(nóng)民的土地剝奪問題，其實(shí)質(zhì)是社會(huì)成員以不同的身份、不同的方式與土地結(jié)合的問題。如農(nóng)民不再是以農(nóng)民的身份，而是以以公民、以社區(qū)居民、以現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)工人的身份與土地相結(jié)合。
二是主張土地私有制，不僅主張農(nóng)業(yè)用地私有化，而且主張農(nóng)村建設(shè)用地也私有化。倘若說在生產(chǎn)力發(fā)展極其落后、土地資源相對(duì)富裕的歷史時(shí)期，倘若說在土地資源非常富裕的國家，實(shí)行部分土地私有制尚有其一定合理性的話，那么，在土地資源異常短缺、人口非常多、人地矛盾異常突出的中國實(shí)行土地私有制是根本不可行的，也是根本行不通的。一旦實(shí)行私有化，將導(dǎo)致三種嚴(yán)重后果：后果一，土地使用特別是建設(shè)用地使用會(huì)更加分散，土地的統(tǒng)一規(guī)劃、集約使用會(huì)難以進(jìn)行。這不符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的根本需要。后果二，土地監(jiān)管難以進(jìn)行。面對(duì)分散而眾多的所有者，國家和政府難以嚴(yán)格監(jiān)管。那么，亂墾亂挖、亂拆亂建等現(xiàn)象會(huì)嚴(yán)重存在，土地會(huì)完全在市場機(jī)制作用下，在私人追逐暴利的驅(qū)動(dòng)中，投入暴利行業(yè)，進(jìn)而影響國家的糧食安全。后果三，土地兼并、貧富分化將不可避免。一些所有者會(huì)通過各種手段收買土地、囤積土地，變?yōu)橥恋貕艛嗾?、大地主，變?yōu)橥恋厥忱?，而更多的人?huì)在兼并過程中失去土地，導(dǎo)致貧富兩極分化，這在總體上會(huì)剝奪相當(dāng)一部分人公平享有土地的權(quán)利，產(chǎn)生明顯的地權(quán)不公。而地權(quán)不同于其他產(chǎn)權(quán)，是一種基本生存性權(quán)利，地權(quán)不公必將導(dǎo)致群體利益嚴(yán)重沖突，進(jìn)而引發(fā)社會(huì)動(dòng)亂。
2.正確認(rèn)識(shí)城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場一體化
2011年，黨的十七屆三中全會(huì)就提出“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，已是共識(shí)，也是必然趨勢(shì)。但有不少學(xué)者主張?jiān)诓桓淖冝r(nóng)村建設(shè)用地集體所有的情況下，讓農(nóng)村建設(shè)用地直接進(jìn)入土地市場，讓農(nóng)民以土地作為資本自主進(jìn)行建設(shè)用地開發(fā)經(jīng)營，分享土地增值收益，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集體土地與城市國有土地的“同地、同價(jià)、同權(quán)”。這一觀點(diǎn)目前頗為流行。如蔡繼明提出：“只要符合城鄉(xiāng)的統(tǒng)一規(guī)劃，就應(yīng)該允許農(nóng)民在集體建設(shè)用地上自主推進(jìn)工業(yè)化和城市化，集體建設(shè)用地應(yīng)該具有與國有建設(shè)用地同等的權(quán)益，相同位置和功能相同的土地應(yīng)具有相同的價(jià)格，集體建設(shè)用地上的投資應(yīng)同樣能夠轉(zhuǎn)化為資本，集體建設(shè)用地上的基礎(chǔ)設(shè)施和各種建筑物應(yīng)同樣能夠作為抵押品進(jìn)行融資，農(nóng)村居民的宅基地應(yīng)具有和城市居民宅基地同等的權(quán)利，我國的土地管理必須由所有權(quán)管理向規(guī)劃和用途管理轉(zhuǎn)變?！盉15如韓俊主張，在符合國家土地利用規(guī)劃、嚴(yán)格管制非農(nóng)用地總量的基礎(chǔ)上，要把更多的非農(nóng)建設(shè)用地直接留給農(nóng)民集體開發(fā)，讓農(nóng)民以土地作為資本直接參與工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，分享土地增值收益。如張曉山主張，應(yīng)創(chuàng)造多個(gè)商住用地的供地主體，把建設(shè)用地的一部分開發(fā)權(quán)讓給農(nóng)民，在符合規(guī)劃的前提下，農(nóng)民可以自己經(jīng)營，或與開發(fā)商合作，政府來征收地產(chǎn)稅或物業(yè)稅，以稅收來調(diào)節(jié)收入分配。B16如黃小虎主張，要賦予農(nóng)民完全的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，允許農(nóng)民在國家規(guī)劃引導(dǎo)下自主地參與工業(yè)化、城市化進(jìn)程。B17
針對(duì)主張集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)或進(jìn)入市場的觀點(diǎn)，陳錫文指出：“土地利用的權(quán)利，必須在規(guī)劃許可的范圍內(nèi)才能追求平等，脫離了規(guī)劃的許可談土地利用權(quán)利的平等，就一定會(huì)造成土地管理的失控。我國農(nóng)村的集體建設(shè)用地至少有2.5億畝以上，如果允許其流轉(zhuǎn)或入市成為社會(huì)建設(shè)用地，哪怕是流出十分之一，對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的影響也難以估量?！盉18筆者認(rèn)為，在不改變所有制的情況下讓農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)入土地市場，讓農(nóng)民直接進(jìn)行土地開發(fā)經(jīng)營，只能使問題更加復(fù)雜化，必然會(huì)加劇國有和集體的矛盾，固化房地產(chǎn)市場二元化格局，并引發(fā)嚴(yán)重的分配不公。如果不積極推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地國有化，就不可能從根本上改變城鄉(xiāng)土地市場的二元結(jié)構(gòu)，而且會(huì)給我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展帶來長期的負(fù)面影響。
3.正確認(rèn)識(shí)“農(nóng)民上樓”問題
近些年來，全國不少地方都在積極探索統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的路子。其中有一個(gè)特別重要的措施就是搞新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，引導(dǎo)農(nóng)民集中居住。在改善農(nóng)民生活、居住條件的同時(shí)，限制住宅面積，引導(dǎo)農(nóng)民住二層樓房和多層建筑，有人稱為“農(nóng)民上樓”?！稗r(nóng)民上樓”從總體上節(jié)約了建設(shè)用地，一定程度上滿足了城鎮(zhèn)化、工業(yè)化用地需求。然而，有學(xué)者對(duì)“農(nóng)民上樓”大加批評(píng)。認(rèn)為這是又一次對(duì)農(nóng)民的土地剝奪，是從農(nóng)民手中搶地。對(duì)“農(nóng)民上樓”問題，筆者認(rèn)為必須辯證地看、歷史地看。其一，從大方向上看，“農(nóng)民上樓”是大勢(shì)所趨。在人地矛盾異常突出，特別是建設(shè)用地異常短缺的情況下，農(nóng)村傳統(tǒng)中那種住宅占地面積過大，粗放使用、不科學(xué)使用建設(shè)用地的方式已成歷史，嚴(yán)酷的現(xiàn)實(shí)，發(fā)展的需要，都要求我們必須改變農(nóng)民傳統(tǒng)的建設(shè)用地使用方式。其二，“農(nóng)民上樓”是與現(xiàn)代生活方式、生產(chǎn)方式相適應(yīng)的。農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的改變?nèi)缢?、電、氣、暖的供?yīng)，污水、垃圾的處理等，農(nóng)民生產(chǎn)方式的改變?nèi)鐝氖卢F(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、在附近工廠就業(yè)等，為“農(nóng)民上樓”提供了方便。也就是說，“農(nóng)民上樓”意味著生活條件的改善、生活水平的提高而不是相反。當(dāng)然，農(nóng)民在享受現(xiàn)代文明生活的同時(shí)，也會(huì)失去一些傳統(tǒng)的生活享受，如面積很大的庭院，有足夠的空間可養(yǎng)豬、養(yǎng)雞等。代價(jià)是必須的，任何進(jìn)步都是有代價(jià)的?！稗r(nóng)民上樓”雖然是一種必然趨勢(shì)，但必須創(chuàng)造條件、示范引導(dǎo)，決不能搞強(qiáng)迫命令、一刀切。
4.正確認(rèn)識(shí)“土地財(cái)政”問題
在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，無論是農(nóng)村的建設(shè)用地被征用，還是農(nóng)用地被轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地，在這個(gè)過程中都產(chǎn)生了種種利益關(guān)系?！拔覈默F(xiàn)代化過程，在某種程度上說就是土地增值和土地資本化的過程，而農(nóng)地資本化后增值收益的分配問題一直是利益相關(guān)者關(guān)注的問題。”B19“土地財(cái)政”問題是近些年廣為一些人所責(zé)問的問題。確實(shí)，在近些年來的土地征收過程中存在個(gè)別地方政府為了增加財(cái)政收入而產(chǎn)生的征地沖動(dòng)，而且存在強(qiáng)征強(qiáng)拆等現(xiàn)象，存在給農(nóng)民補(bǔ)貼偏低現(xiàn)象，但總體來看，“土地財(cái)政”的存在具有一定的合理性。其一，土地征收轉(zhuǎn)讓并不全是用于商業(yè)經(jīng)營、工業(yè)建設(shè)，部分被征地用于城市公共設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)建設(shè)，如學(xué)校、醫(yī)院等建設(shè)，并不會(huì)產(chǎn)生巨大的土地收益。二是既使產(chǎn)生巨大的土地收益，也不可能把這些錢全部交給農(nóng)民由農(nóng)民支配，更不可能讓土地經(jīng)營商作主分配，這些土地收益只能由政府代表公共利益進(jìn)行相對(duì)公平的分配。其原因在于土地收益并非是由農(nóng)民勞動(dòng)創(chuàng)造的，而是由經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所產(chǎn)生的需求以及土地所處的地理位置等多種因素造成的，這種土地收益全部由農(nóng)民支配顯然缺乏合理性，同時(shí)，政府要負(fù)擔(dān)當(dāng)?shù)氐墓不A(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，要提供公共服務(wù)，尤其是要為失地農(nóng)民提供必需的基本社會(huì)保障等公共服務(wù)，因此需要大量的財(cái)政支出?！罢乾F(xiàn)行土地制度為當(dāng)前中國的快速城市化，為中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長，為中華民族偉大復(fù)興，提供了制度紅利?！盉20顯然，并不能全盤否定“土地財(cái)政”，重要的是要改革和完善征地制度、用地制度以及土地收益分配方式。在土地收益分配中確實(shí)要防止三種傾向：一是對(duì)有些地方失地農(nóng)民的利益補(bǔ)償偏低，變相侵害農(nóng)民權(quán)益；二是個(gè)別地方對(duì)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償偏高，既損害公共利益，也引起分配不公；三是為土地經(jīng)營商留下巨大利益空間，既損害公共利益，也損害失地農(nóng)民利益。
5.正確認(rèn)識(shí)農(nóng)民利益與全民利益的關(guān)系問題
近些年來，有個(gè)別學(xué)者在探討農(nóng)民問題時(shí)尤其是探討土地征收問題時(shí)，習(xí)慣于對(duì)立性思維，習(xí)慣于把農(nóng)民利益與政府利益、與全民利益擺在一個(gè)對(duì)立的位置上。似乎政府征收土地、引導(dǎo)農(nóng)民集中居住等都是在給農(nóng)民過不去，是在剝奪農(nóng)民的權(quán)益。這是一個(gè)嚴(yán)重的認(rèn)識(shí)誤區(qū)。事實(shí)上，征收土地、引導(dǎo)農(nóng)民集中居住，應(yīng)該說是為了整個(gè)社會(huì)的利益，為了全民的利益，為了長遠(yuǎn)的利益，這其中也包括農(nóng)民自身的長遠(yuǎn)利益。土地被合理、高效利用必將有利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，因而也有利于農(nóng)民的生產(chǎn)方式改變和生活水平提高，而且，在土地征收過程中，在引導(dǎo)農(nóng)民集中居住過程中，農(nóng)民的合法權(quán)益也將得到有效保護(hù)。
注釋
①《中國地理概況》，中央人民政府網(wǎng)站，http：//www.gov.cn/test/2005-05/25/content_591.htm.
②⑤《從六國比較看可持續(xù)發(fā)展》，《瞭望》2004年第2期。
③《我國10年減少1億畝耕地》，《揚(yáng)州晚報(bào)》2011年2月25日。
④劉麗、李長久：《全球耕地減少：人類與地球共生的困惑》，《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》2010年7月8日。
⑥以上數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)引自韓保江、毛昕：《驟失3800萬畝耕地的憂思》，《瞭望》2004年第10期。
⑦《國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要（2008—2020年）》，《光明日?qǐng)?bào)》2008年11月14日。
⑧參見李海玉：《關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的歷史考察及若干思考》，《農(nóng)業(yè)考古》2012年第3期。
⑨張廣輝、魏?。骸锻恋禺a(chǎn)權(quán)、政府行為與土地增值收益分配》，《廣東社會(huì)科學(xué)》2013年第1期。
⑩參見賀軍、湯明旺：《農(nóng)村土地制度改革的政策選擇》，《社會(huì)科學(xué)報(bào)》2012年12月27日。
B11成都市社會(huì)科學(xué)院課題組：《一場意義深遠(yuǎn)的改革實(shí)驗(yàn)——對(duì)成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展實(shí)踐的認(rèn)識(shí)與思考》，《光明日?qǐng)?bào)》2011年3月9日。
B12高長領(lǐng)：《城鄉(xiāng)一體化 農(nóng)民還盼啥？》，《河南日?qǐng)?bào)》2013年4月1日。
B13羅輝、郭久輝：《河南探索新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)調(diào)查（中）》，《河南日?qǐng)?bào)》2012年12月29日。
B14B16B19《土地 農(nóng)民增收 城鎮(zhèn)化——解讀“三農(nóng)”三大熱點(diǎn)話題》，《光明日?qǐng)?bào)》2013年2月5日。
B15蔡繼明：《在集體土地上推進(jìn)城鎮(zhèn)化》，《社會(huì)科學(xué)報(bào)》2011年5月26日。
B17黃小虎：《我國土地制度與土地改革的走向——從土地財(cái)政和土地金融說起》，《中州學(xué)刊》2012年第2期。
B18陳錫文：《我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的“三農(nóng)”問題》，《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第6期。
B20賀雪峰：《現(xiàn)行土地制度是中國的制度紅利》，《社會(huì)科學(xué)報(bào)》2013年1月3日。
參考文獻(xiàn)
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