近十年來(lái)合村并組對(duì)鄉(xiāng)村治理的影響研究綜述——中州學(xué)刊

 黨的十八大指出，要繼續(xù)深化行政體制改革，優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置。改革開(kāi)放后，我國(guó)農(nóng)村行政區(qū)劃及其組織結(jié)構(gòu)在廢除人民公社的基礎(chǔ)上進(jìn)行了幾次較大規(guī)模的調(diào)整。其中，大規(guī)模興起于21世紀(jì)初的合村并組，是在新農(nóng)村建設(shè)背景下村級(jí)行政區(qū)劃的又一次大變革。據(jù)民政部的統(tǒng)計(jì)，我國(guó)農(nóng)村村委會(huì)在1999年到2011年間，由80.1萬(wàn)個(gè)減少到59萬(wàn)個(gè)，總數(shù)減少了1/4。①其主要原因即是村組合并。合并村組拓展了新農(nóng)村建設(shè)的體制空間，也給鄉(xiāng)村治理帶來(lái)了諸多影響。在改革實(shí)踐已逾10年的今天，梳理學(xué)者們已有的相關(guān)研究，為繼續(xù)推進(jìn)的改革提供可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，應(yīng)是頗有意義的。然而，在堪稱浩瀚的鄉(xiāng)村研究中，涉及到合村并組對(duì)鄉(xiāng)村治理的影響的研究卻并不多。就筆者所知，國(guó)內(nèi)外目前尚無(wú)這方面的專著出版，僅在少數(shù)論著中有所提及。鑒于此，本文主要以中國(guó)期刊網(wǎng)的論文為基礎(chǔ)，綜述其研究現(xiàn)狀。
一、合村并組對(duì)鄉(xiāng)村治理影響的整體審視與研究
農(nóng)村稅費(fèi)改革的深入是大規(guī)模合村并組的直接動(dòng)力。盡管通過(guò)合并村組來(lái)減少村干部以減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的內(nèi)在沖動(dòng)由來(lái)已久，但由于稅費(fèi)改革之前，“三提五統(tǒng)”之類的任務(wù)非常繁重，所以，即使是20世紀(jì)80年代后期一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)的大幅度合并重組也沒(méi)有帶動(dòng)村組的大規(guī)模合并。而隨著2002年后農(nóng)村稅費(fèi)改革的逐步深入，鄉(xiāng)村干部的工作量大大減輕，精簡(jiǎn)干部成為可能，合村并組的力度也明顯加大。但原因不僅限于此。研究者們認(rèn)為，在國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)由“汲取式整合”向“供給式整合”轉(zhuǎn)型、大力推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的背景下，合村并組有其更深的特殊歷史原因。一是原有農(nóng)村體制創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)固化。20世紀(jì)90年代中期，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制等體制創(chuàng)新的潛能逐漸開(kāi)發(fā)殆盡，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)進(jìn)一步發(fā)展的體制空間匱乏，更加上此時(shí)中小型鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在一段輝煌后走向衰落，所以，創(chuàng)建與稅費(fèi)改革相配套的鄉(xiāng)村管理體制以節(jié)約成本，成為農(nóng)村進(jìn)一步發(fā)展的內(nèi)在要求。②二是現(xiàn)有村莊格局存在諸多弊端。建立于原人民公社及生產(chǎn)大隊(duì)基礎(chǔ)上的現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)村，往往規(guī)模都比較小。而近些年一些地區(qū)因?yàn)樗娬窘ㄔO(shè)等出現(xiàn)的大規(guī)模移民搬遷等，也使部分村
莊微型化。從而導(dǎo)致村支兩委“官民”比例偏高，辦公場(chǎng)所等基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)但使用率低，財(cái)政負(fù)擔(dān)很重。③三是新農(nóng)村統(tǒng)籌發(fā)展的內(nèi)在要求。隨著國(guó)家對(duì)農(nóng)支持力度的進(jìn)一步加大，更需要統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)生產(chǎn)生活設(shè)施，實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)的集約化、規(guī)?；?、專業(yè)化。而合村并組有利于減少過(guò)于原子化的村莊布局給新農(nóng)村規(guī)劃帶來(lái)的村際博弈和內(nèi)耗。四是城鎮(zhèn)化發(fā)展的客觀需要。在沿海和較發(fā)達(dá)地區(qū)，隨著農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，農(nóng)民對(duì)土地和村級(jí)組織的依賴度及對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“敬畏”感普遍下降，隨著大批新辦企業(yè)向鄉(xiāng)村工業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)移，土地緊缺與經(jīng)濟(jì)發(fā)展越來(lái)越突出的矛盾迫使縣（市）鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）政府考慮如何提高現(xiàn)有農(nóng)村土地的綜合利用指數(shù)。適當(dāng)調(diào)整村級(jí)行政區(qū)劃，推進(jìn)合村并組則成為一個(gè)可供操作的契合點(diǎn)與著力點(diǎn)。④
30多年來(lái)的農(nóng)村改革與發(fā)展為合村并組提供了可能。一是基層政府職能不斷轉(zhuǎn)變、治理理念和黨的執(zhí)政能力不斷增強(qiáng)，干部管理水平明顯提高，具備領(lǐng)導(dǎo)大鄉(xiāng)大村的素質(zhì)。⑤二是農(nóng)村交通、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施的改善，提高了村莊管理和服務(wù)的效率，拓展了相鄰村莊的交往空間和熟人或半熟人社會(huì)，降低了合并帶來(lái)的影響。⑥正是立足于對(duì)上述改革背景與條件的高度認(rèn)同，以及對(duì)合村并組后一些村莊發(fā)展新氣象的觀察，一些研究者尤其是具有官方背景的實(shí)踐工作者，對(duì)合村并組持樂(lè)觀和肯定的態(tài)度，認(rèn)為它適應(yīng)了稅費(fèi)改革后現(xiàn)代農(nóng)村發(fā)展的要求，只要政策和措施適當(dāng)，就能夠大大提升村莊治理的功能與績(jī)效。有學(xué)者通過(guò)對(duì)沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的考察，認(rèn)為合村并組已經(jīng)產(chǎn)生及將要產(chǎn)生的積極意義，至少涵蓋以下幾個(gè)方面：一是在鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化程度不斷提高的情況下，合村對(duì)降低鄉(xiāng)村治理成本有現(xiàn)實(shí)和遠(yuǎn)期效益；二是能夠提高公共基礎(chǔ)設(shè)施共享率和社會(huì)資源利用系數(shù)，并為鄉(xiāng)村農(nóng)地整理、流轉(zhuǎn)再創(chuàng)空間；三是行政村壓縮后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)過(guò)問(wèn)村級(jí)事務(wù)的機(jī)會(huì)增多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村面對(duì)面的機(jī)會(huì)與時(shí)間增加，有助于改善基層政府在鄉(xiāng)村社會(huì)的執(zhí)政地位和形象；四是村莊擴(kuò)大后，宗族文化因新添外來(lái)因子而加速分化與同化，對(duì)鄉(xiāng)村自治的負(fù)面影響減少，并為超脫于現(xiàn)有宗族的各種非政府組織的降生創(chuàng)造條件。⑦有學(xué)者對(duì)經(jīng)濟(jì)相對(duì)欠發(fā)達(dá)的部分地區(qū)進(jìn)行考察后也發(fā)現(xiàn)了合村并組的成效：一是促進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，特色經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局初步形成；二是強(qiáng)化了村級(jí)農(nóng)業(yè)服務(wù)功能；三是優(yōu)中選優(yōu)，改善了村干部的結(jié)構(gòu)和素質(zhì)；四是有效解決了機(jī)構(gòu)臃腫、辦事效率低下的問(wèn)題。⑧也正是基于對(duì)合村并組在實(shí)踐中的種種績(jī)效的認(rèn)識(shí)，研究者認(rèn)為，我們應(yīng)站在歷史的高度和時(shí)代的前沿，以科學(xué)理智的態(tài)度來(lái)對(duì)待，并以高度的自覺(jué)性、主動(dòng)性參與其中，做合村并組的促進(jìn)派。當(dāng)然，研究者也認(rèn)識(shí)到，合村并組應(yīng)充分考慮各村莊的經(jīng)濟(jì)水平、自然條件的差異及合村規(guī)模，在引導(dǎo)融合中穩(wěn)步前行。
然而，也有相當(dāng)一批學(xué)者認(rèn)為，倉(cāng)促而行的合村并組，不僅難以實(shí)現(xiàn)其原有的預(yù)期目標(biāo)，而且會(huì)遺患無(wú)窮，使鄉(xiāng)村治理陷于困境。一是財(cái)政減負(fù)的初衷難以實(shí)現(xiàn)。有學(xué)者認(rèn)為，由于合村后管理地域和人口的增加，工作難度加大，因此，要保持新村干部的積極性，就必須提高其個(gè)人報(bào)酬，或增加其他管理成本，從而抵消干部人數(shù)減少的“贏利”。⑨二是弱化了國(guó)家在農(nóng)村的社會(huì)動(dòng)員能力。有學(xué)者認(rèn)為，村組干部構(gòu)成了國(guó)家權(quán)力滲入農(nóng)村社會(huì)的有力體系，合村并組中村組干部的大量裁減，使國(guó)家缺少了一個(gè)真正了解農(nóng)村并可隨時(shí)動(dòng)員起來(lái)應(yīng)對(duì)危機(jī)的強(qiáng)有力體系。近年來(lái)有所增多的農(nóng)村群體性事件與此不無(wú)關(guān)系。⑩三是銷蝕了村莊治理的社會(huì)基礎(chǔ)。有學(xué)者認(rèn)為，在合并前長(zhǎng)期形成的“熟人”、“半熟人”社會(huì)，村干部可以通過(guò)個(gè)人面子等非正式力量來(lái)協(xié)調(diào)解決村務(wù)管理中的各種矛盾，而村組合并離散了原有的鄉(xiāng)情網(wǎng)絡(luò)與集體認(rèn)同，使正式權(quán)力的非正式運(yùn)作的社會(huì)基礎(chǔ)減少。B11四是加深了村民自治組織的行政化。有學(xué)者認(rèn)為，由于合村后新上任的村干部對(duì)原來(lái)不屬于本片村的村情村務(wù)不熟悉，權(quán)威也不夠，因此，在開(kāi)展工作中更多的是希望借助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政權(quán)威而“自愿”的附屬行政化。作為回報(bào)，村委會(huì)往往優(yōu)先完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下派的各項(xiàng)“政務(wù)”而疏于“村務(wù)”，成為無(wú)足輕重的民意載體。五是阻滯了村級(jí)組織公共服務(wù)能力的提升。由于當(dāng)前大多數(shù)農(nóng)村除村級(jí)組織外，公共服務(wù)組織非常匱乏，所以，隨著合村并組中原來(lái)密度較高的村級(jí)組織大量疏退出鄉(xiāng)村，農(nóng)民日益多元化的公共服務(wù)需求的滿足勢(shì)必大打折扣。六是侵蝕了縣鄉(xiāng)行政的功效。有學(xué)者認(rèn)為，合村后，因村組服務(wù)不到位而招致村民不滿時(shí)，縣鄉(xiāng)干部就得花更多精力協(xié)助村干部的工作（包括處理村民上訪），從而以高成本的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政置換低成本的村級(jí)組織功能。B12仔細(xì)看來(lái)，當(dāng)前的爭(zhēng)議體現(xiàn)了“官”與“學(xué)”的分野：“官”方樂(lè)于在實(shí)踐中探索前行而普遍支持，不少學(xué)者則更多地著眼于對(duì)合村后鄉(xiāng)村治理中出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行歷史理性的審視和批判，其觀點(diǎn)同樣值得改革者們關(guān)注和思考。