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我國水務產(chǎn)業(yè)市場準入問題研究——經(jīng)濟管理
作者:孫茂穎來源:原創(chuàng)日期:2013-06-28人氣:954
一、引言
水作為一種戰(zhàn)略性稀缺資源,對經(jīng)濟發(fā)展甚至人類生存有巨大的影響。我國的城市是從供水行業(yè)發(fā)展起來的,隨著經(jīng)濟社會發(fā)展步伐和城鄉(xiāng)一體化進程加快,供水企業(yè)除了面臨合理開發(fā)利用水資源的要求,同時要應對水務基礎設施的不足對發(fā)展的制約,國家、各級政府和供水企業(yè)都把解決水務基礎設施不足的問題作為工作的重點。水務產(chǎn)業(yè)具有獨特的經(jīng)濟技術特征,大多數(shù)國家對水務產(chǎn)業(yè)的改革和民營化持謹慎態(tài)度。發(fā)達國家的水務市場形成了多家企業(yè)競爭性經(jīng)營的格局,提高了水務產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟效率。我國自20世紀90年代初實行城市水務產(chǎn)業(yè)管理體制改革以來,水務產(chǎn)業(yè)雖然取得了一定的成效,但仍普遍存在運營效率低、服務質量差、政府財政負擔沉重的問題。隨著公用事業(yè)改革和城市化進程的推進,國內(nèi)外民營資本進入供水和污水處理產(chǎn)業(yè)的期望越來越大。如何根據(jù)水務產(chǎn)業(yè)的特點和我國水務產(chǎn)業(yè)的實際狀況,借鑒國外引入競爭機制的經(jīng)驗,尋求我國水務產(chǎn)業(yè)引入競爭機制和民營化的途徑,是當前推進水務產(chǎn)業(yè)改革和發(fā)展的關鍵。因此,本文從水務產(chǎn)業(yè)的市場準入角度,探討我國水務產(chǎn)業(yè)引入競爭機制和民營化途徑,為我國水務基礎設施的發(fā)展提供參考。
二、水務產(chǎn)業(yè)市場準入問題的發(fā)展歷程
我國水務市場傳統(tǒng)上一直由國有企業(yè)壟斷經(jīng)營,城市供水的生產(chǎn)、經(jīng)營、投資、定價等都為政府所掌控,直至20世紀90年代,水務產(chǎn)業(yè)的政府壟斷經(jīng)營體制才有所改變,政府對供水專營權逐步放開,市場準入有所放寬。根據(jù)政府對市場準入的限制程度,可以將我國水務市場準入管制大致可分為不開放管網(wǎng)和逐步開放管網(wǎng)兩個階段。
從20世紀90年代至2002年為不開放管網(wǎng)階段。政府從20世紀90年代開始逐步開放水務產(chǎn)業(yè)的供水生產(chǎn)和污水處理環(huán)節(jié),但對供水管網(wǎng)的建設和運營部分限制開放。這一時期,外國水務公司和民營資本開始直接進入我國水廠的建設與經(jīng)營、污水處理設施的建設和運營等領域,合作方式多以BOT為主。2001年6月,北京桑德集團與江陰、荊州等11個城市簽約,以BOT方式承建并經(jīng)營這些地區(qū)的城市排污處理廠。國有供水企業(yè)在這一時期主要是進行內(nèi)部改造,通過建立和完善企業(yè)制度,以促進競爭和提高效率為目標,采用借殼、包裝、分離等多種方式獲得上市募集資金,很多自來水公司更名為“自來水有限公司”但國有資本在產(chǎn)權制度和經(jīng)營管理上沒有實現(xiàn)突破性進展。
2002年至現(xiàn)在為逐步開發(fā)管網(wǎng)階段。2002年3月4日,國家計委、國家經(jīng)貿(mào)委和外經(jīng)貿(mào)部聯(lián)合公布新的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》,允許外商參與綜合水利樞紐的建設和運營;2002年12月,建設部發(fā)布了《關于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》,鼓勵對供水、污水處理等經(jīng)營性項目的建設采用公開招標的方式,建立特許經(jīng)營制度,加快推進市政公用行業(yè)市場化進程。2004年,建設部連續(xù)發(fā)布的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》、《城市供水特許經(jīng)營協(xié)議示范文件》等法規(guī)和文件,對自來水產(chǎn)業(yè)的市場化運營提供了法律支持和專業(yè)性指導,極大地促進了自來水產(chǎn)業(yè)的市場化改革。在這一階段的寬松的政策環(huán)境的推進下,外國資本和民營資本全方位的以BOT、合資、合作等方式加速進入我國的水務市場。世界三大水務公司蘇伊士里昂水務集團、威望迪水務集團、泰昭士水務公司以及安格利水務公司等其他外國水務公司陸續(xù)進駐我國水務產(chǎn)業(yè),民營企業(yè)也通過與政府簽訂特許經(jīng)營協(xié)議等方式進入水務市場。另外,我國的國有企業(yè)也經(jīng)過重組和市場化改革,在提升自身規(guī)模和競爭力的同時,開始向跨區(qū)域經(jīng)營發(fā)展[1]。
綜上可知,從20世紀90年代以來,我國水務市場準入政策經(jīng)歷了從限制開放到全方位開放轉變,外資和民間資本參與水務產(chǎn)業(yè)的方式從BOT方式為主向特許經(jīng)營、合資、合作等多種方式轉變的過程。在當前我國水務市場進入門檻降低的背景下,我國水務產(chǎn)業(yè)已由傳統(tǒng)的政府主導、國有企業(yè)壟斷轉變?yōu)橥鈬Y本、民間資本和國有資本爭逐的市場[2]。
三、水務產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟技術特征
水務產(chǎn)業(yè)是圍繞自來水的生產(chǎn)、使用等一系列業(yè)務而形成的產(chǎn)業(yè),是典型的“公用事業(yè)”,除具有“公用事業(yè)”的一般特征外,還具有較明顯的經(jīng)濟技術特征,具體表現(xiàn)在以下四個方面:
(一)自然壟斷性
經(jīng)濟學家對自然壟斷及其基本特征的認識不同,一些經(jīng)濟學家認為,從規(guī)模經(jīng)濟的角度而言,自然壟斷是這樣一種狀態(tài),生產(chǎn)規(guī)模越大,單位產(chǎn)品的生產(chǎn)成本就越小,或者說是單個企業(yè)能比兩家或多家企業(yè)更有效地向市場提供同樣數(shù)量的產(chǎn)品,自然壟斷多是由于行業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟造成的。水務產(chǎn)業(yè)不僅包含自來水的生產(chǎn)和供應,還包括輸水管網(wǎng)和污水處理等,這一整套系統(tǒng)的建設如果由兩家或多家企業(yè)來提供就會造成重復建設,違反了經(jīng)濟效率原則,由一家或數(shù)量很少的企業(yè)為整個市場提供供水服務,這時的平均成本是最低的,因此,水務產(chǎn)業(yè)具有典型的自然壟斷性[3]。水務產(chǎn)業(yè)依賴于輸水管網(wǎng)的建設,受政府財政、城市規(guī)劃、管網(wǎng)覆蓋范圍的約束,水務市場實際上在地域上被分割為若干塊,由各地區(qū)政府管理,受到當?shù)爻鞘幸?guī)模、經(jīng)濟發(fā)展水平等因素的影響,供水企業(yè)的服務提供范圍也被限制在一定的區(qū)域之內(nèi),因而形成了很強的區(qū)域性壟斷性。
(二)資本密集性
水務產(chǎn)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈涉及到的基礎設施不僅包括生產(chǎn)和提供產(chǎn)品的自來水廠,還包括供排水管網(wǎng)及污水處理廠,這些固定資產(chǎn)的投資建設所需設備昂貴,投入資金量大,供排水管網(wǎng)系統(tǒng)等基礎設施的工程量大、建設期長,也具有較長的使用周期,如污水處理設施的使用年限至少為20年,輸水管網(wǎng)的年限一般為50年、100年甚至更長;與此同時,水務產(chǎn)業(yè)形成的資產(chǎn)專用性較強,這就決定了資產(chǎn)一旦形成,即使設備停用或閑置,也很難被改用于其他用途,面臨較高的沉淀成本風險。因此,水務產(chǎn)業(yè)需要強有力的資金支出,屬于資本高度密集的產(chǎn)業(yè),有研究表明,一個中小規(guī)模的城市水務資產(chǎn)就能達到10億元以上。
(三)不可替代性
水資源作為人類生產(chǎn)和生活的必需品,具有不可替代性。這是由于水務產(chǎn)業(yè)所提供的產(chǎn)品(自來水)和服務(污水處理)是社會生產(chǎn)和居民生活的必需品,是城市生存和發(fā)展的命脈,迄今為止,還沒有發(fā)現(xiàn)一種物質可以替代水,企業(yè)、居民等用水戶對產(chǎn)品和服務的需求價格彈性較低,水的資源功能相對而言是不可替代的,這就決定了水務產(chǎn)業(yè)與其他自然壟斷產(chǎn)業(yè)的不同,同時也使得水務產(chǎn)業(yè)不存在與其他替代產(chǎn)品的競爭,在經(jīng)營上的壟斷性更強,能夠保證定價高于邊際成本時不會導致企業(yè)利潤的流失,收益也會相對穩(wěn)定。
(四)外部性
水務產(chǎn)業(yè)作為一種公用事業(yè),具有一定的外部性。一方面,水務產(chǎn)業(yè)提供的產(chǎn)品和服務的質量直接影響著社會、居民的生產(chǎn)和生活,水質與用水者的健康緊密相關;另一方面,水務產(chǎn)業(yè)基礎設施的建設和經(jīng)營需要政府從合理規(guī)劃和開發(fā)利用水資源的角度出發(fā),兼顧企業(yè)的經(jīng)濟效益和社會公眾效益。水務產(chǎn)業(yè)取水源頭所需建造的設施具有強烈的外部性,這些設施建造與維護成本龐大,但卻在滿足社會公眾生產(chǎn)生活必需之外,還有治山防洪之功能,不僅如此,污水處理服務的提供與質量的保證對減少環(huán)境污染、保護環(huán)境有著非常重要的作用。
水作為一種戰(zhàn)略性稀缺資源,對經(jīng)濟發(fā)展甚至人類生存有巨大的影響。我國的城市是從供水行業(yè)發(fā)展起來的,隨著經(jīng)濟社會發(fā)展步伐和城鄉(xiāng)一體化進程加快,供水企業(yè)除了面臨合理開發(fā)利用水資源的要求,同時要應對水務基礎設施的不足對發(fā)展的制約,國家、各級政府和供水企業(yè)都把解決水務基礎設施不足的問題作為工作的重點。水務產(chǎn)業(yè)具有獨特的經(jīng)濟技術特征,大多數(shù)國家對水務產(chǎn)業(yè)的改革和民營化持謹慎態(tài)度。發(fā)達國家的水務市場形成了多家企業(yè)競爭性經(jīng)營的格局,提高了水務產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟效率。我國自20世紀90年代初實行城市水務產(chǎn)業(yè)管理體制改革以來,水務產(chǎn)業(yè)雖然取得了一定的成效,但仍普遍存在運營效率低、服務質量差、政府財政負擔沉重的問題。隨著公用事業(yè)改革和城市化進程的推進,國內(nèi)外民營資本進入供水和污水處理產(chǎn)業(yè)的期望越來越大。如何根據(jù)水務產(chǎn)業(yè)的特點和我國水務產(chǎn)業(yè)的實際狀況,借鑒國外引入競爭機制的經(jīng)驗,尋求我國水務產(chǎn)業(yè)引入競爭機制和民營化的途徑,是當前推進水務產(chǎn)業(yè)改革和發(fā)展的關鍵。因此,本文從水務產(chǎn)業(yè)的市場準入角度,探討我國水務產(chǎn)業(yè)引入競爭機制和民營化途徑,為我國水務基礎設施的發(fā)展提供參考。
二、水務產(chǎn)業(yè)市場準入問題的發(fā)展歷程
我國水務市場傳統(tǒng)上一直由國有企業(yè)壟斷經(jīng)營,城市供水的生產(chǎn)、經(jīng)營、投資、定價等都為政府所掌控,直至20世紀90年代,水務產(chǎn)業(yè)的政府壟斷經(jīng)營體制才有所改變,政府對供水專營權逐步放開,市場準入有所放寬。根據(jù)政府對市場準入的限制程度,可以將我國水務市場準入管制大致可分為不開放管網(wǎng)和逐步開放管網(wǎng)兩個階段。
從20世紀90年代至2002年為不開放管網(wǎng)階段。政府從20世紀90年代開始逐步開放水務產(chǎn)業(yè)的供水生產(chǎn)和污水處理環(huán)節(jié),但對供水管網(wǎng)的建設和運營部分限制開放。這一時期,外國水務公司和民營資本開始直接進入我國水廠的建設與經(jīng)營、污水處理設施的建設和運營等領域,合作方式多以BOT為主。2001年6月,北京桑德集團與江陰、荊州等11個城市簽約,以BOT方式承建并經(jīng)營這些地區(qū)的城市排污處理廠。國有供水企業(yè)在這一時期主要是進行內(nèi)部改造,通過建立和完善企業(yè)制度,以促進競爭和提高效率為目標,采用借殼、包裝、分離等多種方式獲得上市募集資金,很多自來水公司更名為“自來水有限公司”但國有資本在產(chǎn)權制度和經(jīng)營管理上沒有實現(xiàn)突破性進展。
2002年至現(xiàn)在為逐步開發(fā)管網(wǎng)階段。2002年3月4日,國家計委、國家經(jīng)貿(mào)委和外經(jīng)貿(mào)部聯(lián)合公布新的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》,允許外商參與綜合水利樞紐的建設和運營;2002年12月,建設部發(fā)布了《關于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》,鼓勵對供水、污水處理等經(jīng)營性項目的建設采用公開招標的方式,建立特許經(jīng)營制度,加快推進市政公用行業(yè)市場化進程。2004年,建設部連續(xù)發(fā)布的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》、《城市供水特許經(jīng)營協(xié)議示范文件》等法規(guī)和文件,對自來水產(chǎn)業(yè)的市場化運營提供了法律支持和專業(yè)性指導,極大地促進了自來水產(chǎn)業(yè)的市場化改革。在這一階段的寬松的政策環(huán)境的推進下,外國資本和民營資本全方位的以BOT、合資、合作等方式加速進入我國的水務市場。世界三大水務公司蘇伊士里昂水務集團、威望迪水務集團、泰昭士水務公司以及安格利水務公司等其他外國水務公司陸續(xù)進駐我國水務產(chǎn)業(yè),民營企業(yè)也通過與政府簽訂特許經(jīng)營協(xié)議等方式進入水務市場。另外,我國的國有企業(yè)也經(jīng)過重組和市場化改革,在提升自身規(guī)模和競爭力的同時,開始向跨區(qū)域經(jīng)營發(fā)展[1]。
綜上可知,從20世紀90年代以來,我國水務市場準入政策經(jīng)歷了從限制開放到全方位開放轉變,外資和民間資本參與水務產(chǎn)業(yè)的方式從BOT方式為主向特許經(jīng)營、合資、合作等多種方式轉變的過程。在當前我國水務市場進入門檻降低的背景下,我國水務產(chǎn)業(yè)已由傳統(tǒng)的政府主導、國有企業(yè)壟斷轉變?yōu)橥鈬Y本、民間資本和國有資本爭逐的市場[2]。
三、水務產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟技術特征
水務產(chǎn)業(yè)是圍繞自來水的生產(chǎn)、使用等一系列業(yè)務而形成的產(chǎn)業(yè),是典型的“公用事業(yè)”,除具有“公用事業(yè)”的一般特征外,還具有較明顯的經(jīng)濟技術特征,具體表現(xiàn)在以下四個方面:
(一)自然壟斷性
經(jīng)濟學家對自然壟斷及其基本特征的認識不同,一些經(jīng)濟學家認為,從規(guī)模經(jīng)濟的角度而言,自然壟斷是這樣一種狀態(tài),生產(chǎn)規(guī)模越大,單位產(chǎn)品的生產(chǎn)成本就越小,或者說是單個企業(yè)能比兩家或多家企業(yè)更有效地向市場提供同樣數(shù)量的產(chǎn)品,自然壟斷多是由于行業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟造成的。水務產(chǎn)業(yè)不僅包含自來水的生產(chǎn)和供應,還包括輸水管網(wǎng)和污水處理等,這一整套系統(tǒng)的建設如果由兩家或多家企業(yè)來提供就會造成重復建設,違反了經(jīng)濟效率原則,由一家或數(shù)量很少的企業(yè)為整個市場提供供水服務,這時的平均成本是最低的,因此,水務產(chǎn)業(yè)具有典型的自然壟斷性[3]。水務產(chǎn)業(yè)依賴于輸水管網(wǎng)的建設,受政府財政、城市規(guī)劃、管網(wǎng)覆蓋范圍的約束,水務市場實際上在地域上被分割為若干塊,由各地區(qū)政府管理,受到當?shù)爻鞘幸?guī)模、經(jīng)濟發(fā)展水平等因素的影響,供水企業(yè)的服務提供范圍也被限制在一定的區(qū)域之內(nèi),因而形成了很強的區(qū)域性壟斷性。
(二)資本密集性
水務產(chǎn)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈涉及到的基礎設施不僅包括生產(chǎn)和提供產(chǎn)品的自來水廠,還包括供排水管網(wǎng)及污水處理廠,這些固定資產(chǎn)的投資建設所需設備昂貴,投入資金量大,供排水管網(wǎng)系統(tǒng)等基礎設施的工程量大、建設期長,也具有較長的使用周期,如污水處理設施的使用年限至少為20年,輸水管網(wǎng)的年限一般為50年、100年甚至更長;與此同時,水務產(chǎn)業(yè)形成的資產(chǎn)專用性較強,這就決定了資產(chǎn)一旦形成,即使設備停用或閑置,也很難被改用于其他用途,面臨較高的沉淀成本風險。因此,水務產(chǎn)業(yè)需要強有力的資金支出,屬于資本高度密集的產(chǎn)業(yè),有研究表明,一個中小規(guī)模的城市水務資產(chǎn)就能達到10億元以上。
(三)不可替代性
水資源作為人類生產(chǎn)和生活的必需品,具有不可替代性。這是由于水務產(chǎn)業(yè)所提供的產(chǎn)品(自來水)和服務(污水處理)是社會生產(chǎn)和居民生活的必需品,是城市生存和發(fā)展的命脈,迄今為止,還沒有發(fā)現(xiàn)一種物質可以替代水,企業(yè)、居民等用水戶對產(chǎn)品和服務的需求價格彈性較低,水的資源功能相對而言是不可替代的,這就決定了水務產(chǎn)業(yè)與其他自然壟斷產(chǎn)業(yè)的不同,同時也使得水務產(chǎn)業(yè)不存在與其他替代產(chǎn)品的競爭,在經(jīng)營上的壟斷性更強,能夠保證定價高于邊際成本時不會導致企業(yè)利潤的流失,收益也會相對穩(wěn)定。
(四)外部性
水務產(chǎn)業(yè)作為一種公用事業(yè),具有一定的外部性。一方面,水務產(chǎn)業(yè)提供的產(chǎn)品和服務的質量直接影響著社會、居民的生產(chǎn)和生活,水質與用水者的健康緊密相關;另一方面,水務產(chǎn)業(yè)基礎設施的建設和經(jīng)營需要政府從合理規(guī)劃和開發(fā)利用水資源的角度出發(fā),兼顧企業(yè)的經(jīng)濟效益和社會公眾效益。水務產(chǎn)業(yè)取水源頭所需建造的設施具有強烈的外部性,這些設施建造與維護成本龐大,但卻在滿足社會公眾生產(chǎn)生活必需之外,還有治山防洪之功能,不僅如此,污水處理服務的提供與質量的保證對減少環(huán)境污染、保護環(huán)境有著非常重要的作用。
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