行政訴訟檢察監(jiān)督現狀分析——當代學術論壇

 一、行政訴訟監(jiān)督現狀
據統(tǒng)計，分宜縣人民法院從2008至今一共審結行政案件154件，縣人民檢察院受理行政訴訟類申訴案件情況如下：
二、行政訴訟監(jiān)督制度運行不暢通的原因
（一）立法缺失導致行政訴訟檢察監(jiān)督力度不夠
行政訴訟法既然對于檢察機關對行政訴訟的監(jiān)督規(guī)定為全面監(jiān)督，全程監(jiān)督，就應當包括提起行政訴訟，支持起訴，進行庭審監(jiān)督，提起上訴、抗訴等多種監(jiān)督方式，而我國行政訴訟法只規(guī)定抗訴為唯一的監(jiān)督方式[1]。由于沒有對于檢察監(jiān)督職權的具體規(guī)定，如沒有規(guī)定檢察機關對于行政訴訟實行法律監(jiān)督的具體介入時間、形式，也沒有具體規(guī)定檢察機關在訴訟活動中的地位和權限，對于檢察監(jiān)督的范圍也缺乏統(tǒng)一的標準，這就會導致實踐工作中對于監(jiān)督的內涵和外延會與立法目的出現各方面的差異，以至于造成行政檢察監(jiān)督工作難的結果。實踐中，也正是由于立法缺失而導致法院對于行政訴訟的檢察監(jiān)督工作出現抵觸情緒。法院通常在閱卷及調查等方面不積極配合檢察機關，導致行政檢察監(jiān)督工作頻頻受阻。
（二）行政糾紛替代解決方式多
根據法律規(guī)定，行政糾紛可以復議，無論是時間上和落實力上，其效率高于申訴。同時，相對人可以向具體行政行為的上級單位反映，上級單位可以變更具體行政行為。同時，利害關系人可以向縣政府反映以達到訴訟目的。與此相對應的是，檢察機關抗訴必須上報市級檢察院，基層人民檢察院無直接抗訴權。然后這種規(guī)定卻直接導致辦案環(huán)節(jié)增多，辦案周期冗長，并且導致了調查難取證難的現象，不利于抗訴活動的健康發(fā)展。
（三）案源不足和案件繁瑣
行政訴訟檢察監(jiān)督工作的案源不足，是由于行政案件的當事人對檢察機關行政檢察監(jiān)督職權的了解不足，對于行政訴訟案件的判決或裁定不服，當事人往往采取到法院申訴的方式而不會到檢察機關提起申訴。同時行政抗訴案件審理的周期太長也是當事人不愿意到檢察機關申訴的主要原因。行政抗訴案件久拖不審、久審不決，致使當事人對于檢察機關的抗訴完全失去信心。一個抗訴案件的結果往往會經過半年甚至是更長的時間，辦案周期過長，根本無法滿足申訴人的申訴目的，同時，檢察機關在審查行政案件的同時也并不必然會引起再審程序，并不會影響判決的執(zhí)行，當事人也就失去了繼續(xù)進行訴訟的意義。
（四）再審檢察建議不能應有功能，無法達到預期效果
再審檢察建議，是指人民檢察院在辦理行政抗訴案件中，認為人民法院已經發(fā)生法律效力的行政判決、裁定確有錯誤，建議啟動人民法院再審程序的一種監(jiān)督方式[2]。通過調查得知，再審檢察建議不受重視的主要原因在于本身不予被認可?！缎姓V訟法》規(guī)定了人民檢察院有權對法[3]院的行政訴訟活動進行監(jiān)督，但是只規(guī)定了以抗訴的方式進行監(jiān)督，而沒有規(guī)定再審檢察建議的方式，這使得再審檢察建議在運用實踐的過程中沒有法律依據，而無法得到法律支持。
三、完善行政檢察監(jiān)督機制的對策
（一）不斷完善檢察機關的行政抗訴制度[4]
法律已經賦予了檢察機關對行政訴訟活動的進行監(jiān)督的權力，卻不為這種權力的執(zhí)行制定相應的程序。既然抗訴是行使行政檢察監(jiān)督的唯一方式，那么對于行政檢察抗訴的程序，期限就應該進行具體化的規(guī)定，同時應當賦予檢察院以完整的抗訴權。在具體的程序中，如調卷權、審限、審理程序等在檢察機關與審判機關不統(tǒng)一的問題上，應當制定統(tǒng)一的規(guī)范，進行明確規(guī)定，從而促進司法公正的實現。同時，認真細致制作行政抗訴書是有效提起抗訴的先決條件?？乖V書是檢察機關針對法院已經生效的行政判決和裁定直接作出的否定式法律文書。如果抗訴理由陳述的不充分，不能完整、準確的表達監(jiān)督意見，就會直接影響到法院是否會采納抗訴意見，是否會作出改判意見等決定性結果[5]。所以行政抗訴書應當緊扣原審判決或者裁定所產生的錯誤展開論證，并且應從客觀證據出發(fā)來分析法院裁判是否違法或者錯誤。而對于大多數學者所提出的再次抗訴權，筆者并不予贊同。再次抗訴權只能使庭審活動沒完沒了的進行，不僅浪費司法資源，而且并不必然引起正確的審判結果。筆者認為，對于抗訴之后沒有改判的案件，如果認為有必要繼續(xù)進行抗訴的，可以由上級人民檢察院提請人大常委會來確認，人大常委會認為再抗訴有道理的，才應再建議法院再審，而此時人大可以對審判活動進行監(jiān)督。
（二）多種監(jiān)督方式并行
1.提高再審檢察建議的質量，完善再審檢察建議的相關配套制度
再審檢察建議雖然相對于抗訴來說，更具有“柔性”，更容易被法院接受并糾正錯誤，但是實踐中，檢察機關應把抗訴案件作為作出再審檢察建議的標準，加強再審檢察建議的說理性，充分論述再審的理由，準確認定法律關系，切實提高再審檢察建議的質量。同時對于采納再審檢察建議的人民法院，如果啟動再審程序，應當通知檢察機關，不啟動再審程序的，應當作出書面說明理由送達檢察機關。而由于再審檢察建議啟動的再審程序，檢察機關也應當出席法庭，擔任法律監(jiān)督機關的角色，發(fā)揮監(jiān)督機關的職能。
2.賦予基層檢察院提起公訴權，完備行政訴訟監(jiān)督職能
檢察機關提起行政公訴，是指涉及國家和公共重大利益而又無人起訴或其他單位和個人沒有起訴資格的行政違法案件，由檢察機關代表國家提起訴訟，請求人民法院對行政機關的具體行政行為的合法性進行司法審查。對于公益訴訟，民行科也曾經進行過大膽的嘗試，但由于立法上的缺失，導致舉步維艱。由于我國由于長期的封建思想統(tǒng)治，以至于長期以來，人們不知告“官”、不敢告 “官”、不愿告“官”。鑒于此，作為法律監(jiān)督機關的人民檢察院，如果沒有提起行政訴訟的權力，顯然與檢察機關的法律監(jiān)督職責是相違背的。因此，立法有必要賦予檢察機關對行政案件的起訴權。
3.賦予檢察機關參與訴訟權
與抗訴這種事后監(jiān)督方式相比，檢察機關參與訴訟應屬于事中監(jiān)督。參與行政訴訟是指檢察機關以國家法律監(jiān)督機關的身份參加到已經開始的行政訴訟中去，成為訴訟中的新成員，履行其法律監(jiān)督的職能，監(jiān)督法院和訴訟參與人的訴訟活動是否合法。但是檢察機關參與行政訴訟案件，并不等于參與一切行政訴訟案件的審理，筆者認為，檢察機關應有權參與涉及國家利益、社會公共利益和公民、法人或其他組織合法權益的重大案件。而在具體實踐中，應由檢察機關根據客觀情況而作出決定。
（三）加大宣傳力度，疏導案源渠道
宣傳方式不應當滿足于上街宣傳，散發(fā)資料等模式，應當多與電視、報紙等媒體合作，特別是一些抗訴成功的案例，要深入群眾進行廣泛宣傳。多開展法律咨詢活動，通過與老百姓面對面進行交流，讓老百姓充分了解行政檢察監(jiān)督的工作范圍。同時利用網絡等現代科技途徑，做好宣傳工作，充分體系行政訴訟檢察監(jiān)督工作的效果，提高行政訴訟檢察監(jiān)督工作的影響力。民行科的檢察人員也應當定期與一些執(zhí)法的監(jiān)督員進行溝通與交流，了解民聲，拓寬案源渠道。
參考文獻：
[1]徐德剛.憲政視野下的行政檢察監(jiān)督制度論析.湖南科技大學學報.2006（6）.
[2]朱鳳達，陸作人.行政訴訟的檢察監(jiān)督探析.鹽城師范學院學報.2002（1）.
[3]朱鳳達，陸作人.行政訴訟的檢察監(jiān)督探析.鹽城師范學院學報.2002（1）.
[4]朱鳳達，陸作人.行政訴訟的檢察監(jiān)督探析.鹽城師范學院學報.2002（1）.
[5]應松年.中國行政法學的當代使命.行政法學研究.2005（4）.