土地政策參與宏觀調(diào)控的機(jī)制分析——經(jīng)濟(jì)與管理

一、引言
隨著福利分房制度的終止，房地產(chǎn)業(yè)開始蓬勃發(fā)展起來。近年來，房地產(chǎn)業(yè)已成為許多城市的支柱產(chǎn)業(yè)。然而，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，房地產(chǎn)市場(chǎng)漸漸出現(xiàn)了房?jī)r(jià)上漲過快，空置率過高等嚴(yán)重影響其健康發(fā)展的問題。2003年，國內(nèi)部分地區(qū)的房地產(chǎn)市場(chǎng)開始出現(xiàn)過熱現(xiàn)象。同年，土地政策被正式納入為宏觀調(diào)控政策來調(diào)控國民經(jīng)濟(jì)。幾年間國家出臺(tái)了大量土地政策對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行了針對(duì)性的調(diào)控。各種政策的出臺(tái)對(duì)于房地產(chǎn)市場(chǎng)特別是房?jī)r(jià)究竟產(chǎn)生怎樣的影響，這是一個(gè)值得深入研究的問題。而與此同時(shí)，我國“十一五”規(guī)劃綱要首次提出“重點(diǎn)開發(fā)、優(yōu)化開放、限制開發(fā)和禁止開發(fā)”四種類型主體功能區(qū)建設(shè)，并要求各地區(qū)據(jù)此“規(guī)范開發(fā)秩序，完善開發(fā)政策”。黨的“十七大”報(bào)告中也明確要求“在2020年初步完成主體功能區(qū)布局”。然而需要注意的是，由于主體功能區(qū)理論是我國首次提出，其基礎(chǔ)理論建設(shè)仍相對(duì)滯后。一般認(rèn)為，主體功能區(qū)的理論創(chuàng)新，其實(shí)質(zhì)是將空間維度重新納入理論分析。主體功能區(qū)的不斷發(fā)展及其變化，必然是土地政策在“空間維度”上的一種屬性表現(xiàn)。因此，進(jìn)一步探尋土地政策參與宏觀調(diào)控必然是深入主體功能區(qū)理論基礎(chǔ)建設(shè)的客觀要求。
二、土地政策參與宏觀調(diào)控研究的簡(jiǎn)要述評(píng)
國內(nèi)外許多學(xué)者都對(duì)土地政策與房地產(chǎn)的關(guān)系進(jìn)行了研究。Pollakowski（1990）通過對(duì)美國華盛頓地區(qū)蒙哥馬利郡的數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證研究，發(fā)現(xiàn)土地供給政策可以影響一個(gè)地區(qū)的土地價(jià)格和房地產(chǎn)價(jià)格。當(dāng)土地限制供應(yīng)政策越嚴(yán)格，地價(jià)和房?jī)r(jià)的上漲速度就越快；Peng.R和Wheaton.W.C（1994）對(duì)香港1965-1990年相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行了計(jì)量實(shí)證分析，結(jié)果表明，土地供給的下降會(huì)減少房屋供給總量，這樣一來消費(fèi)者會(huì)產(chǎn)生未來可利用土地資源更加稀缺的預(yù)期，于是其對(duì)房屋的需求上升最終會(huì)導(dǎo)致地價(jià)和房?jī)r(jià)的上漲。Raymond（1998）運(yùn)用Granger因果分析對(duì)香港地區(qū)的房地產(chǎn)價(jià)格與土地價(jià)格關(guān)系進(jìn)行了實(shí)證檢驗(yàn)，結(jié)果證明房?jī)r(jià)與地價(jià)之間不存在因果關(guān)系。而我國學(xué)者對(duì)于該問題的研究基本持兩種觀點(diǎn)：一種認(rèn)為，土地價(jià)格很大程度上決定了房地產(chǎn)價(jià)格；另一種則認(rèn)為，房屋供求的變化在很大程度上決定著房?jī)r(jià)的變化。例如，婁文龍和朱青（2004）認(rèn)為，造成我國房地產(chǎn)市場(chǎng)產(chǎn)品供給量不足、供給結(jié)構(gòu)不合理的原因主要是土地供應(yīng)方式存在問題，并對(duì)該問題提出了合理的政策建議；周江（2005）認(rèn)為，造成房地產(chǎn)價(jià)格過高的原因有很多，房地產(chǎn)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)不合理只是其中的原因之一；高麗坤、李淑杰等學(xué)者（2006）從價(jià)格和供應(yīng)量的角度，分析了土地市場(chǎng)與房地產(chǎn)市場(chǎng)之間的關(guān)系；張慶佳、林依標(biāo)（2008）認(rèn)為，房?jī)r(jià)上漲的原因是由土地的有效供應(yīng)量不足以及供應(yīng)結(jié)構(gòu)不合理引起的，解決這兩方面的問題就可以使房?jī)r(jià)回到合理價(jià)位。
三、土地政策對(duì)房地產(chǎn)價(jià)格形成的影響分析
土地供應(yīng)政策參與宏觀調(diào)控，并對(duì)房地產(chǎn)價(jià)格產(chǎn)生影響，主要有三方面：土地供應(yīng)量、土地供應(yīng)方式和土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)，進(jìn)而影響房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格。
（一）土地供應(yīng)量角度
房屋建設(shè)離不開土地，土地供給量的數(shù)量會(huì)直接影響到房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展。土地供給分為增量土地和存量土地。城市擴(kuò)大建設(shè)主要通過兩方面途徑：一方面，是向周邊城鎮(zhèn)擴(kuò)張，通過占用農(nóng)用耕地來提高增量土地的數(shù)量；另一方面，則是對(duì)已有土地進(jìn)行深度開發(fā)和利用，提高存量土地的利用率。
隨著城鎮(zhèn)化步伐加快，部分城鎮(zhèn)規(guī)模過度擴(kuò)張，我國土地資源利用粗放，浪費(fèi)現(xiàn)象凸顯。一些開發(fā)區(qū)和新區(qū)違反規(guī)劃設(shè)置，盲目擴(kuò)大規(guī)模，造成了北京、天津、上海等多城市“城中村”問題嚴(yán)重。2004年，國務(wù)院辦公廳頒布了《關(guān)于深入開展土地市場(chǎng)治理整頓嚴(yán)格土地管理的緊急通知》集中對(duì)土地市場(chǎng)進(jìn)行整頓。該通知對(duì)之前土地供給過程中存在的土地占用違規(guī)、不合理現(xiàn)象，以及土地審批過程中違反國家產(chǎn)業(yè)政策、超規(guī)劃超計(jì)劃等現(xiàn)象提出了整頓要求，加大了對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的整頓力度，對(duì)土地供應(yīng)實(shí)行了從緊的政策。此外，我國也正在面臨逐年增加的人口壓力。據(jù)測(cè)算，我國基本農(nóng)田保護(hù)面積應(yīng)穩(wěn)定在15.6億畝以上。為保障糧食供應(yīng)、保護(hù)現(xiàn)有耕地，2005年由國土資源部頒布的《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)田保護(hù)有關(guān)工作的意見》。該《意見》加強(qiáng)了城市規(guī)劃中對(duì)農(nóng)田的保護(hù)力度，也對(duì)征地活動(dòng)提出了更加嚴(yán)格的要求。從近年來我國土地年征地面積的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中可以看出，隨著相關(guān)政策的落實(shí)，全國年征地面積基本呈下降趨勢(shì)。這意味著，城市的土地供應(yīng)不能單靠對(duì)外擴(kuò)張來滿足，而是要對(duì)已有土地進(jìn)行深度開發(fā)。對(duì)于房地產(chǎn)企業(yè)來說，可供使用的土地不會(huì)通過城市對(duì)外擴(kuò)張來無限供應(yīng)，終究是要在一定范圍內(nèi)進(jìn)行。
僅僅調(diào)節(jié)增量土地的供給遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，存量土地調(diào)整也是調(diào)節(jié)土地供給量的重要方式。例如，為進(jìn)一步提高土地利用率，2007年國土資源部、財(cái)政部和中國人民銀行聯(lián)合頒布了《土地儲(chǔ)備管理辦法》，明確要求“各地應(yīng)根據(jù)土地市場(chǎng)需求，合理確定土地儲(chǔ)備規(guī)?！?。土地儲(chǔ)備中心通過明確土地產(chǎn)權(quán)將土地開發(fā)的法律障礙掃除干凈，并通過對(duì)納入儲(chǔ)備的土地進(jìn)行必要的前期開發(fā)，使其盡快達(dá)到具備開發(fā)條件的土地標(biāo)準(zhǔn)，從而縮短了土地開發(fā)周期。對(duì)于房地產(chǎn)企業(yè)來講，該辦法從某種程度上加快了土地供應(yīng)的速度，對(duì)于企業(yè)自身投資項(xiàng)目的擴(kuò)大起到了一定幫助作用。同時(shí)也讓開發(fā)商意識(shí)到，對(duì)城市中已有的存量土地進(jìn)行更加合理的開發(fā)利用，提高土地利用率，才是在當(dāng)今土地政策背景下的一個(gè)明智選擇。
（二）土地供應(yīng)方式角度
土地供應(yīng)方式也對(duì)我國房地產(chǎn)市場(chǎng)產(chǎn)生著重要影響。2004年，國土資源部、監(jiān)察部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于繼續(xù)開展經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓情況執(zhí)法監(jiān)察工作的通知》，要求從2004年8月31日起，所有經(jīng)營(yíng)性土地一律公開競(jìng)價(jià)出讓。以招標(biāo)拍賣掛牌形式出讓土地使用權(quán)的方式將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入了土地一級(jí)市場(chǎng)，規(guī)避了協(xié)議出讓方式的不公開、人為影響因素較多等缺點(diǎn)。同時(shí)，該文件還規(guī)定2004年8月31日起，開發(fā)商必須及時(shí)繳納土地出讓金，如果在兩年內(nèi)不開發(fā)，政府就有權(quán)將土地收回。
由此，我國的土地供給方式發(fā)生了巨大變化，從政府與開發(fā)商協(xié)議商定土地價(jià)格變?yōu)橥ㄟ^招拍掛形式確定土地使用者。一塊具有最佳區(qū)位、升值空間大的地皮無疑會(huì)成為開發(fā)商爭(zhēng)先搶奪的目標(biāo)。由于土地所有權(quán)拍賣市場(chǎng)化、透明化等特點(diǎn)，開發(fā)商不能再利用政府某些尋租行為和自己的人脈關(guān)系低價(jià)獲得土地。隨著土地市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)程度不斷增加，開發(fā)商只好不斷提高自己的出價(jià)來獲得中意的地皮。但是，這部分高出的成本自然就會(huì)轉(zhuǎn)嫁到房屋售價(jià)上，于是房?jī)r(jià)被逐漸推成了天價(jià)。
（三）土地供給結(jié)構(gòu)角度
2005年起，我國部分地區(qū)存在嚴(yán)重的地產(chǎn)開發(fā)規(guī)模過快，地產(chǎn)價(jià)格大幅上漲，供應(yīng)結(jié)構(gòu)不合理現(xiàn)象。針對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)出現(xiàn)的這些新問題，國家出臺(tái)了相應(yīng)的土地政策來調(diào)整房地產(chǎn)市場(chǎng)的土地供給結(jié)構(gòu)。2005年3月，國務(wù)院辦公廳頒布了《關(guān)于切實(shí)穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格的通知》，要求“加大住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)調(diào)整的力度，著力增加普通商品住房、經(jīng)濟(jì)適用住房和廉租住房供給，提高其在市場(chǎng)供應(yīng)中的比例”。為進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)市場(chǎng)的引導(dǎo)和調(diào)控，及時(shí)解決商品住房市場(chǎng)運(yùn)行中的矛盾和問題，努力實(shí)現(xiàn)商品住房供求基本平衡，2005年4月，建設(shè)部、發(fā)展改革委、財(cái)政部、國土資源部等部門聯(lián)合頒布了《關(guān)于做好穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格工作的意見》，明確指出要“強(qiáng)化規(guī)劃調(diào)控，改善住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)”。
為滿足我國大量低收入群體的住房需求，國家出臺(tái)的相應(yīng)土地政策已經(jīng)將房地產(chǎn)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)進(jìn)行了重大調(diào)整。經(jīng)濟(jì)適用房等保障性住房面積正在逐年增加，但對(duì)于開發(fā)商來講，出售這部分房屋所得利潤(rùn)極低，很少有開發(fā)商愿意將有限的資源投入到保障性住房的開發(fā)建設(shè)中去，但是出于政策的要求考慮，保障性住房的建設(shè)比例正在逐年增加。而我國對(duì)保障性住房購買資格有嚴(yán)格的限制，并非所有人都滿足，絕大部分消費(fèi)者仍然是普通商品住宅的購買者。因此，對(duì)于普通消費(fèi)者龐大的住房需求來講，如果普通住宅的有效供給不能滿足的話，普通住宅的土地價(jià)格就會(huì)繼續(xù)上漲。
四、結(jié)論
本文研究表明，土地政策會(huì)對(duì)房地產(chǎn)價(jià)格產(chǎn)生重大影響，其作用途徑主要有三方面，即土地供給政策通過調(diào)整土地供應(yīng)量、供應(yīng)方式和供應(yīng)結(jié)構(gòu)，對(duì)土地價(jià)格起到了大幅拉升的作用，從而影響了房地產(chǎn)價(jià)格的增長(zhǎng)。而對(duì)土地政策參與宏觀調(diào)控的影響路徑研究，也為我國主體功能區(qū)建設(shè)提供了理論基礎(chǔ)，為我國不同功能區(qū)的宏觀調(diào)控提供了一定的借鑒意義。
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