中國教育立法略論——社科縱橫

 一、我國教育立法的發(fā)展始末
（一）建設(shè)社會(huì)主義初期的教育立法（1949年-1966年）
這個(gè)時(shí)期的教育立法還可分為兩個(gè)階段，即“過渡”時(shí)期和建設(shè)社會(huì)主義時(shí)期。所謂過渡時(shí)期，是指在新中國建立以后到1956年之間的教育立法過渡時(shí)期。1949年9月，中國人民政治協(xié)商會(huì)議通過了《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》，其中第五章“文化教育政策”，明確了國家教育的性質(zhì)、內(nèi)容與任務(wù)，迅速開始了對(duì)舊學(xué)校的改造和新教育制度的重建。1950至1953年間，中央人民政府政務(wù)院做出了《關(guān)于改革學(xué)制的決定》、《關(guān)于1953年全國高等學(xué)校院系調(diào)整的計(jì)劃》和《高等學(xué)校暫行規(guī)程》等一系列法規(guī)。隨著新學(xué)制的建立，教育立法進(jìn)入建設(shè)時(shí)期，1956年中共中央、國務(wù)院作出的《關(guān)于掃除文盲的決定》可視為建國初期教育法規(guī)建設(shè)的一件大事。1957至1966年，我國的教育戰(zhàn)線經(jīng)歷了“大躍進(jìn)”，然后經(jīng)歷了“整頓”與“調(diào)整”。調(diào)整的主要內(nèi)容建立在三部重要的教育法規(guī)基礎(chǔ)之上，即《中華人民共和國教育部直屬高等學(xué)校暫行工作條例》、《全日制中學(xué)暫行工作條例》和《全日制小學(xué)暫行工作條例》。這三大條例乃是建國以來對(duì)高等學(xué)校、中小學(xué)工作作出的系統(tǒng)且科學(xué)的規(guī)范，他對(duì)穩(wěn)定各級(jí)各類學(xué)校的教學(xué)秩序、規(guī)范各級(jí)各類學(xué)校的辦學(xué)行為以及提高各級(jí)各類學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量均產(chǎn)生了良好的影響與作用。
（二）文化大革命時(shí)期教育立法受到破壞（1966年-1976年）
在此十年間，中國經(jīng)歷了史無前例的“無產(chǎn)階級(jí)文化大革命”。這段時(shí)期，國家的經(jīng)濟(jì)、政治、文化建設(shè)均受到摧殘與破壞，教育事業(yè)受其影響極大。此時(shí)期的教育文化建設(shè)出于一種完全停滯的狀態(tài)，無法開展任何教育立法工作。
（三）改革開放時(shí)期的新時(shí)期教育立法（1977年-2000年）
1978年中共十一屆三中全會(huì)召開，標(biāo)志著中國進(jìn)入了新的歷史時(shí)期。隨著新時(shí)期教育的改革發(fā)展，教育立法得到回復(fù)和加強(qiáng)。1977年恢復(fù)高考，標(biāo)志著教育戰(zhàn)線“撥亂反正”的開始，國家同時(shí)恢復(fù)了相關(guān)的教育法規(guī)的沿用與執(zhí)行。20世紀(jì)80年代以來，教育立法工作真正進(jìn)入了新的階段：1980年，全國人大常委會(huì)通過了《中華人民共和國學(xué)位條例》；1986年，《義務(wù)教育法》頒布實(shí)施，此法對(duì)全面提高我國國民素質(zhì)、讓教育事業(yè)適應(yīng)社會(huì)主義現(xiàn)代化的建設(shè)需要具有十分重大的意義；1995年，我國教育的根本大法——《中華人民共和國教育法》，它為進(jìn)一步制定我國各種專項(xiàng)教育法規(guī)提供了法律依據(jù)與準(zhǔn)繩。緊隨其后，《中華人民共和國職業(yè)教育法》和《中華人民共和國高等教育法》的頒行，使得我國的教育事業(yè)已初步形成具有鮮明的中國特色的社會(huì)主義教育法律體系。而在此同時(shí)，各省市也制定了一些地方性的教育法規(guī)、規(guī)章以及條例，它們的頒行，同樣是改革開放以來我國教育立法工作取得顯著成效的反映與表現(xiàn)。
（四）新世紀(jì)以來的教育立法（2000年以后）
進(jìn)入21世紀(jì)后，我國社會(huì)提出了新的發(fā)展目標(biāo)，教育事業(yè)被進(jìn)一步置于優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位。為了保障與促進(jìn)教育持續(xù)健康發(fā)展，教育法制建設(shè)再進(jìn)一步加強(qiáng)，教育立法工作又有了新的進(jìn)展。尤其是在民辦教育和合作辦學(xué)的規(guī)范化方面，諸如《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》、《中華人民共和國中外合作辦學(xué)條例》等。而在我國教育立法工作取得另一重大進(jìn)展是《中華人名共和國義務(wù)教育法》的重新修訂與頒布施行。新《義務(wù)教育法》進(jìn)一步確立了義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障新機(jī)制，強(qiáng)調(diào)了保障所有兒童的受教育權(quán)益，保障改善教師待遇和促進(jìn)教師發(fā)展。它對(duì)于保障公民接受義務(wù)教育，提高全民素質(zhì)，實(shí)現(xiàn)科教興國戰(zhàn)略和人才強(qiáng)國戰(zhàn)略，對(duì)于實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義和諧社會(huì)及全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。
二、我國教育立法的特性
教育立法根源于社會(huì)的需要，它是現(xiàn)代社會(huì)、現(xiàn)代國家管理教育的基本依據(jù)和手段。教育立法是社會(huì)立法的一個(gè)重要方面，是社會(huì)立法不可或缺的構(gòu)成部分。社會(huì)立法的基本特征自然會(huì)在教育立法上得以反映與表現(xiàn)。具體表現(xiàn)有以下幾個(gè)方面：
第一，歷史性，是教育立法的重要社會(huì)特征之一。在社會(huì)發(fā)展的歷史過程中，教育立法如同其他社會(huì)立法一樣，必然受到社會(huì)政治制度以及與之相伴隨的社會(huì)法律制度的制約。當(dāng)社會(huì)發(fā)展到一定歷史階段，當(dāng)社會(huì)生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系發(fā)生著現(xiàn)代變革，其對(duì)教育需求的不斷增長必然導(dǎo)致對(duì)教育立法要求的增長，這便是教育立法的歷史性特征。
第二，國別性，是教育立法的另一重要特征。所謂國別性是指世界各國的教育立法在總體上有其各不相同的立法要求、程序以及不同的立法權(quán)限、立法類型等等，是社會(huì)立法國別性特點(diǎn)的抽象反映。其主要表現(xiàn)在兩點(diǎn)：一是不同社會(huì)制度的國家的教育立法有不同的立法方式與立法權(quán)限。二是各國文化、教育傳統(tǒng)不同也使得教育立法的方式、程序等方面存在差異。我國是社會(huì)主義國家，實(shí)行民主集中制，這種國別性特征更較其他國家明顯和特別，但這種特征不是絕對(duì)的、凝固的，應(yīng)當(dāng)與世界各國相互參照和借鑒。
第三，階層性，這是教育立法的又一特性。意指教育立法權(quán)限的層級(jí)區(qū)別和劃分，并且與其立法階層性相一致。從教育立法的內(nèi)容上看，我國教育立法可以分為四個(gè)層次，即：制定憲法、制定教育的根本大法（基本法）、制定專項(xiàng)教育法、制定補(bǔ)充性或地方性的教育法規(guī)。
三、我國教育立法的意義
1.教育立法起著保障教育事業(yè)在社會(huì)發(fā)展中的重要地位的作用
對(duì)教育領(lǐng)域進(jìn)行立法，并逐步建立系統(tǒng)的教育法律體系，這本身表明了國家對(duì)教育事業(yè)的重視。教育事業(yè)對(duì)整個(gè)社會(huì)的發(fā)展有這至關(guān)重要的作用，而保障這一重要地位不變，則需要教育法律法規(guī)體系的存在和完善。從而使其在宏觀上有了法律的保障和支持。
2.教育立法賦予教育方針和教育目的以法律效力
教育立法以法的形式確立教育方針和教育目的，使之具有法律效力，這使教育事業(yè)的發(fā)展在方向和目標(biāo)上有依可循，有法可依。教育方針和目標(biāo)對(duì)教育事業(yè)有控制、調(diào)節(jié)和支配的作用，一旦以法的形式確定下來，則有不可侵犯的特征，有利于避免教育方針和目的聽?wèi){主觀意志而隨意改變。
3.教育立法起著規(guī)范教育發(fā)展環(huán)境的作用
這里的發(fā)展環(huán)境側(cè)重于外部環(huán)境，也就是教育發(fā)展所不可缺少的外部條件。教育立法使之以確認(rèn)和規(guī)范，這樣，教育發(fā)展的各種外部條件都能得到法律的保障，從而優(yōu)化教育發(fā)展，使其得到全社會(huì)的重視和支持。
4.教育立法起著規(guī)范教育內(nèi)部管理的作用
教育立法使得教育內(nèi)部管理有方向、有標(biāo)準(zhǔn)、有法可依、有章可循。在涉及內(nèi)部管理的方面就可以按照法規(guī)的要求予以規(guī)范，同時(shí)也可以法律為武器，抵制那些干擾學(xué)校正常教學(xué)秩序、侵犯教育權(quán)益、影響正常教學(xué)活動(dòng)的事件或現(xiàn)象的發(fā)生。
四、我國教育立法的展望
由于歷史傳統(tǒng)文化的影響，直到20世紀(jì)中葉，中國教育事業(yè)機(jī)制管理基本處于人治為主的狀態(tài)。盡管我國同西方發(fā)達(dá)國家?guī)缀跬瑫r(shí)引入教育法律調(diào)整，卻在發(fā)展的速度上存在著巨大落差。西方發(fā)達(dá)國家的教育法制化蓬勃發(fā)展時(shí)，我國的教育管理還處于幼芽階段。但近二十年來，得益于轉(zhuǎn)型步伐的加快和國家改革開放政策的實(shí)施，教育法制化建設(shè)取得了突飛猛進(jìn)的進(jìn)步。我國1995年制定并頒布了建國以來第一部《中華人民共和國教育法》。該法是我國教育領(lǐng)域的根本大法，它在“總則”中明確提出了我國的教育方針，同時(shí)規(guī)定了發(fā)展社會(huì)主義教育必須堅(jiān)持的基本教育制度和一些原則。形成了以《教育法》為主導(dǎo)的《義務(wù)教育法》《高等教育法》《教師法》《職業(yè)教育法》以及《學(xué)位條例》和《普通高等學(xué)校評(píng)估暫行規(guī)定》等法律法規(guī)為內(nèi)容的教育法體系。與此同時(shí)，由國務(wù)院及其各部委和地方人大及其常務(wù)委員會(huì)、地方人民政府制定和頒行的各類教育行政法規(guī)、規(guī)章也大量增加，教育領(lǐng)域的法律法規(guī)覆蓋范圍日漸擴(kuò)大，教育的各個(gè)層次和各個(gè)角落都有教育法律法規(guī)的涉獵，漸漸形成對(duì)我國教育事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展和教育改革順利進(jìn)行，以《教育法》為核心的具有中國特色的教育法律體系。
縱觀國際教育法制建設(shè)，我國在各方面仍與西方發(fā)達(dá)國家間存在很大的差距。這種差距對(duì)我國教育同世界接軌產(chǎn)生了巨大的限制和影響。在教育國際化大局下，作為教育法律建設(shè)的國際化，制度接軌的重要組成部分在很大程度上決定著我國教育將如何走向世界。本文藉以通過對(duì)二十年來我國教育法律建設(shè)進(jìn)行理性的評(píng)價(jià)，發(fā)現(xiàn)其中存在的問題、矛盾和沖突，以期對(duì)將來的教育法律法規(guī)建設(shè)有所關(guān)照，希望我國的教育法規(guī)建設(shè)取得長足進(jìn)步。
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