“聯(lián)動審計制”的國家經(jīng)濟監(jiān)督系統(tǒng)的動力機制

“聯(lián)動審計制”的國家經(jīng)濟監(jiān)督系統(tǒng)的動力機制

“聯(lián)動審計制”國家經(jīng)濟監(jiān)督系統(tǒng)的建立和形成是政府行政體制改革的必然產(chǎn)物。在我國社會主義條件下，人民政府的權(quán)力來自人民，政府在配置公共資源的執(zhí)政過程中必須體現(xiàn)“執(zhí)政為民” 的價值理念。但是，在現(xiàn)實生活中，一些政府官員貪污腐敗、有法不依、決策盲目、缺乏責(zé)任感，一些監(jiān)督部門監(jiān)督不到位、缺乏監(jiān)督動力、對群眾反映強烈的社會熱點問題反應(yīng)遲鈍、查處“不作為”、“難作為”等問題嚴(yán)重影響了政府在群眾中的威信。因此，改革現(xiàn)行監(jiān)督體制，是構(gòu)建我國和諧社會，促進政府廉政、勤政建設(shè)，建立和形成“權(quán)力強勢”的國家經(jīng)濟監(jiān)督系統(tǒng)的需要。

廣泛吸納社會公眾參與對政府執(zhí)政權(quán)力運行的民主監(jiān)督，借助公眾的力量打造“權(quán)力強勢”的國家經(jīng)濟監(jiān)督系統(tǒng)，這是“聯(lián)動審計制”監(jiān)督系統(tǒng)的動力來源。在“聯(lián)動審計制”國家經(jīng)濟監(jiān)督系統(tǒng)中，合理調(diào)整審計部門、監(jiān)察部門、紀(jì)檢部門的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)，搭建民主監(jiān)督的信息平臺，是滿足社會公眾對政府資源配置決策、執(zhí)行的參與權(quán)、知情權(quán)的需要，也是滿足社會公眾參與監(jiān)督的需要。

“聯(lián)動審計制”國家經(jīng)濟監(jiān)督系統(tǒng)的動力來源體現(xiàn)為以下四個方面：

（一）監(jiān)督需求的拉動力

“聯(lián)動審計制”是為了滿足社會公眾參與監(jiān)督，促使政府執(zhí)政廉潔、透明、公平、高效而建立的，這一目的為國家經(jīng)濟監(jiān)督系統(tǒng)提出了明確的要求和目標(biāo)。要實現(xiàn)這一目標(biāo)，國家經(jīng)濟監(jiān)督系統(tǒng)直接運用的手段就是對影響政府執(zhí)政（國家公共資源配置決策和執(zhí)行）目標(biāo)實現(xiàn)的相關(guān)行為（包括違反黨紀(jì)國法、貪污犯罪、懶政庸政等行為）進行處罰和懲治。這種手段可稱為“處罰問責(zé)”，是國家經(jīng)濟監(jiān)督的“終級手段”。處罰問責(zé)可以使政府執(zhí)政過程中違反黨紀(jì)國法、貪腐犯罪、懶政庸政行為受到應(yīng)有的懲處。

政府“處罰問責(zé)”的內(nèi)容包括“法規(guī)問責(zé)”、“績效問責(zé)”和“犯罪問責(zé)”?！胺ㄒ?guī)問責(zé)”是指對政府執(zhí)政行為中違反黨的紀(jì)律和國家法律、法規(guī)、制度、規(guī)定的行為，尚達不到經(jīng)濟犯罪標(biāo)準(zhǔn)的責(zé)任進行追究，包括經(jīng)濟處罰和行政處罰手段?！翱冃栘?zé)”是指對政府執(zhí)政行為中并沒有嚴(yán)重違反國家法律、法規(guī)和經(jīng)濟犯罪的行為，由于責(zé)任人“不作為”、“亂作為”給國家造成損失或沒有達成績效目標(biāo)的行為責(zé)任進行追究，也適用經(jīng)濟處罰和行政處罰手段?！胺缸飭栘?zé)”是指對政府執(zhí)政行為中的重大經(jīng)濟犯罪行為責(zé)任進行追究，適用刑事處罰手段。

國家對“聯(lián)動審計制”經(jīng)濟監(jiān)督系統(tǒng)的問責(zé)需求實質(zhì)上是社會公眾對政府監(jiān)督的需求。在“問責(zé)處罰”過程中，吸收人大代表參與以及將處理結(jié)果向社會公示，無形中給專施“監(jiān)督信息應(yīng)用”職能的“審計監(jiān)察”部門帶來了壓力，使監(jiān)督部門的“問責(zé)處罰”不能也不敢“不作為”、“亂作為”。這種壓力就是對國家經(jīng)濟監(jiān)督系統(tǒng)的監(jiān)督拉動力。

（二）信息需求的牽引力

“聯(lián)動審計制”國家經(jīng)濟監(jiān)督系統(tǒng)包括“監(jiān)督信息生產(chǎn)”和“監(jiān)督信息應(yīng)用”兩大系統(tǒng)。專施“監(jiān)督信息應(yīng)用”職能的“審計監(jiān)察”部門對政府執(zhí)政過程實施“問責(zé)處罰”，必須掌握政府執(zhí)政（國家公共資源配置決策和執(zhí)行）過程中違法違紀(jì)、經(jīng)濟犯罪的事實和證據(jù)，了解其決策和執(zhí)行績效目標(biāo)的實現(xiàn)情況，即實現(xiàn)監(jiān)督部門與決策部門、執(zhí)行部門的信息對稱。這種手段可稱為“評價問責(zé)”，是國家經(jīng)濟監(jiān)督的“信息手段”。評價問責(zé)可以揭示政府執(zhí)政過程中出現(xiàn)的信息弄虛作假行為、資源配置違法違紀(jì)行為以及績效實現(xiàn)水平，為“處罰問責(zé)”提供可靠的證據(jù)。

為實現(xiàn)監(jiān)督部門與決策部門、執(zhí)行部門的“信息對稱”必須通過專施“監(jiān)督信息生產(chǎn)”的“審計信息”部門及時提供系統(tǒng)、完整、可靠的監(jiān)督信息?；凇皩徲嫳O(jiān)察”部門的“法規(guī)問責(zé)”、“績效問責(zé)”、“犯罪問責(zé)”信息的需求，“監(jiān)督信息生產(chǎn)”部門必須在信息的覆蓋范圍、涉及內(nèi)容、涉及領(lǐng)域等方面滿足“處罰問責(zé)”的需求。為了實現(xiàn)這一需求，“監(jiān)督信息生產(chǎn)”部門信息采集范圍必須擴展，即將現(xiàn)行的信息采集范圍由財政財務(wù)收支活動擴展到財政財務(wù)管理活動、實物資產(chǎn)管理活動、人力資源管理活動、業(yè)務(wù)經(jīng)營管理活動等方面（劉世林，2011）。信息的采集和處理內(nèi)容必須延伸，即從財政財務(wù)管理活動的“合法合規(guī)”信息延伸至政府決策、執(zhí)行活動真實可靠信息，決策、執(zhí)行活動合法合規(guī)信息，決策、執(zhí)行過程和結(jié)果的經(jīng)濟性、效率性、效果性信息。信息涉及的領(lǐng)域必須拓寬，既要涉及經(jīng)濟管理領(lǐng)域，也要涉及行政管理領(lǐng)域。這是因為在政府對社會公共資源進行配置的過程中，決策和執(zhí)行過程中往往是經(jīng)濟手段、行政手段交叉并用，特別是在市場經(jīng)濟制度不完善的情況下，經(jīng)濟手段、行政手段運用不規(guī)范導(dǎo)致經(jīng)濟行為結(jié)果和行政行為結(jié)果界定不清，這時更需要通過全方位采集監(jiān)督信息，以實現(xiàn)監(jiān)督信息的完整性，進而滿足“審計監(jiān)察”部門“處罰問責(zé)”需要。

“審計監(jiān)察”部門向“審計信息”部門提出“處罰問責(zé)”信息需求實質(zhì)上是“監(jiān)督信息應(yīng)用”對“監(jiān)督信息生產(chǎn)”的需求。監(jiān)督信息生產(chǎn)部門在信息整合處理過程中，必須按照監(jiān)督信息應(yīng)用環(huán)節(jié)信息需求口徑提交信息，不得自行縮小審計檢查范圍，擅自降低信息質(zhì)量。同時，它所發(fā)布的信息必須經(jīng)得起社會各界質(zhì)疑，這無形中給專施“監(jiān)督信息生產(chǎn)”職能的“審計信息”部門帶來了壓力，使審計信息部門輸出信息的方式和內(nèi)容更加規(guī)范、完整、可靠。這種監(jiān)督信息應(yīng)用的“剛性”需求無疑是對監(jiān)督信息生產(chǎn)的一種牽引力。

（三）公民參與的推動力

在“聯(lián)動審計制”國家經(jīng)濟監(jiān)督系統(tǒng)基礎(chǔ)上搭建的“監(jiān)督信息生產(chǎn)”和“監(jiān)督信息應(yīng)用”的制度設(shè)計中，每一個環(huán)節(jié)都必須安排民眾參與監(jiān)督的途徑和方式，在整個監(jiān)督過程中必須突出民主監(jiān)督的形式和內(nèi)容。公民參與監(jiān)督最主要的方式是在監(jiān)督信息的輸入環(huán)節(jié)，通過擴大信息的來源渠道，吸收社會各界提供信息，參與監(jiān)督；在監(jiān)督信息的輸出環(huán)節(jié)，通過擴大信息公開范圍，吸收人大代表和其他民意代表對評價信息質(zhì)詢，參與監(jiān)督；在監(jiān)督信息應(yīng)用環(huán)節(jié)，通過廣泛征求民眾意見，提出“處罰問責(zé)”方案，公示問責(zé)結(jié)果，吸收社會民眾力量參與監(jiān)督。這種手段可稱為“民主問責(zé)”，是國家經(jīng)濟監(jiān)督的“過程手段”。民主問責(zé)可以疏通民間與政府及其監(jiān)督部門的信息渠道，構(gòu)建社會公眾參與監(jiān)督的“舞臺”。

擴大監(jiān)督信息的來源渠道主要是指在監(jiān)督信息的輸入階段，即信息采集階段，改變傳統(tǒng)的只通過常規(guī)檢查從被審計單位搜集證據(jù)的單一手段，將信息采集方法和渠道拓寬。拓寬后的信息采集方法和渠道如下：匯總采集，即在“監(jiān)督信息生產(chǎn)”部門建立專門公共信息采集部門，從公共媒體、網(wǎng)絡(luò)平臺、群眾信訪、公眾投訴、舉報電話等相關(guān)資料中搜集政府及其相關(guān)部門決策執(zhí)行中有關(guān)問題的線索、證據(jù)和公眾評價意見和建議，并對相關(guān)資料進行分類匯總整理，作為重要的輸入信息。檢查采集，即建立單位信息采集部門，派出審計組深入被審計單位，對被審計單位提供的會計資料、管理資料、決策計劃方案、預(yù)決算資料、制度章程等相關(guān)資料進行常規(guī)檢查，作為主流輸入信息。調(diào)查采集，即建立專項信息采集部門，派出專項審計調(diào)查組，制定和發(fā)出單位、行業(yè)綜合情況調(diào)查表、社會調(diào)查問卷、專門問題調(diào)查表，例如干部財產(chǎn)申報表、干部任職計劃、干部述職報告表等，并對采集的信息驗證確認(rèn)、加工整理，作為主要輸入信息。采取多手段、多渠道的復(fù)合信息采集方法，不僅可以廣泛收集社會信息，也可以保證信息的全面性。擴大信息公開范圍，是指在審計信息部門將采集的信息經(jīng)過驗證、整合、評價等處理以后，在向?qū)徲嫳O(jiān)察部門發(fā)出審計報告的信息輸出環(huán)節(jié)，邀請部分人大代表、政協(xié)委員及其他民意代表參與審計聽證會，就審計信息部門對決策部門、執(zhí)行部門信息的真實可靠性，資源配置活動的合法合規(guī)性、資源配置過程和結(jié)果的適當(dāng)性、有效性等評價信息進行質(zhì)詢，從而達到擴大信息公開范圍的目的。廣泛征求民眾意見，是指在監(jiān)督信息應(yīng)用環(huán)節(jié)，審計監(jiān)察部門根據(jù)審計信息部門提供的對決策部門、執(zhí)行部門及相關(guān)責(zé)任人的評價意見所提出的“處罰問責(zé)”方案，接受人大代表和政協(xié)委員質(zhì)詢，對“處罰問責(zé)”方案及處罰結(jié)果向社會公告。

 公民廣泛參與監(jiān)督信息的輸入，在監(jiān)督信息采集方式和內(nèi)容方面充分反映民意，吸收人大代表和政協(xié)委員參與評價質(zhì)詢和問責(zé)質(zhì)詢，在監(jiān)督程序上注入民主元素，問責(zé)處罰結(jié)果及時向社會公開，在監(jiān)督手段上體現(xiàn)民眾要求，不僅強化了對政府及其決策部門、執(zhí)行部門的監(jiān)督，也是對監(jiān)督部門的“再監(jiān)督”。這種連環(huán)式的民主監(jiān)督機制無疑是對監(jiān)督過程的推動力。

（四）內(nèi)部制衡的互動力

“聯(lián)動審計制”國家經(jīng)濟監(jiān)督系統(tǒng)在注入民主監(jiān)督元素的基礎(chǔ)上，將監(jiān)督系統(tǒng)分為監(jiān)督信息生產(chǎn)和監(jiān)督信息應(yīng)用兩大分支系統(tǒng)，在監(jiān)督系統(tǒng)內(nèi)部形成了兩大系統(tǒng)相互協(xié)調(diào)、相互制衡、相互推動的局面。

注入民主監(jiān)督元素是促進監(jiān)督目標(biāo)實現(xiàn)的原動力，在民眾廣泛參與監(jiān)督的外圍壓力下，監(jiān)督系統(tǒng)的內(nèi)在動力被激活。監(jiān)督信息生產(chǎn)部門必須按照“處罰問責(zé)”的信息需求范圍采集信息，按照“處罰問責(zé)”的信息需求結(jié)構(gòu)和內(nèi)容整合并處理信息，按照“處罰問責(zé)”的信息需求質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)輸出信息。否則，將給監(jiān)督信息使用部門的“問責(zé)處罰”造成重大影響，甚至導(dǎo)致“處罰問責(zé)”無法正常開展，難以達到監(jiān)督目標(biāo)的要求，無法向公眾提交一個滿意的答卷。為了避免這種情況的發(fā)生，監(jiān)督信息使用部們勢必向監(jiān)督信息生產(chǎn)部門施加壓力，促使監(jiān)督信息生產(chǎn)部門按照規(guī)范向其提交符合問責(zé)要求的監(jiān)督信息。反過來，監(jiān)督信息生產(chǎn)部門保質(zhì)保量向監(jiān)督信息應(yīng)用部門提交監(jiān)督信息后，監(jiān)督信息應(yīng)用部門也必須不折不扣地將監(jiān)督信息加以充分合理的利用；當(dāng)監(jiān)督信息沒有被充分合理利用，監(jiān)督信息應(yīng)用部門將“問責(zé)處罰”結(jié)果向社會公開和向?qū)徲嬓畔⒉块T反饋之后，公眾首先質(zhì)疑的是監(jiān)督信息生產(chǎn)部門的工作質(zhì)量。在這種情況下，審計信息生產(chǎn)部門會想盡辦法促進監(jiān)督信息應(yīng)用部門充分合理地應(yīng)用信息，以保證監(jiān)督的有效性。由此可見，監(jiān)督系統(tǒng)的內(nèi)部協(xié)調(diào)、內(nèi)部制衡是相互的。