我國地方政府高負債融資的原因及對策研究

一、引言 自分稅制改革以來，地方政府的事權進一步增多，隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，地方財政的收支差額越來越大，地方政府的負債規(guī)模越來越高。2008年下半年，全球性金融危機爆發(fā)，為了應對國際金融危機對我國出口造成的影響以及拉動內需的需要，中央政府實施積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，我國各級地方政府投融資平臺更是如雨后春筍般成立，各級地方政府項目紛紛啟動，為了給工程項目融通到更多資金，在我國《預算法》不允許地方政府直接舉債的背景下，這些投融資平臺便以銀行貸款、發(fā)行城投債、信托借款等各種形式舉借了大量債務，至此我國地方政府的債務規(guī)模像滾雪球一樣越滾越大，這一現(xiàn)象引起了許多學者的關注，如果不加以控制或引導，過度負債融資的風險將會越來越大，最終影響地方經(jīng)濟的平穩(wěn)運行和健康發(fā)展。因此，研究形成我國地方政府高負債融資的成因和對策，具有一定的迫切性和現(xiàn)實意義。 二、地方政府高負債融資的現(xiàn)狀分析 目前，我國地方政府直接投資的項目較少，絕大多數(shù)項目是通過地方政府投融資平臺公司來操作的，因此，我國地方政府高負債融資主要表現(xiàn)為地方政府投融資平臺高負債融資，本文討論地方政府負債融資狀況，也主要是針對地方政府投融資平臺的負債情況來展開討論。 經(jīng)濟的快速發(fā)展、城市化進程的加快、中央政府事權的下放、財權的上移，催生了我國財政收支的巨大缺口，盡管我國法律制度不允許地方政府直接舉債，近年來，我國地方政府的債務負擔卻越來越重，除了2008年為了應對國際金融危機，配合中央政府啟動“四萬億刺激經(jīng)濟計劃”的需要，2009年財政部代理地方政府發(fā)行了近2000億元地方政府債券這一特殊時期的特殊情況以外，其他地方政府債務都以各種比較隱蔽的形式出現(xiàn)，這些債務表面上看起來不屬于地方政府，但地方政府卻是實際的償債主體。在這些隱性債務中，最典型的就是以地方政府投融資平臺作為主體向金融機構借款、發(fā)行企業(yè)債券或以信托等其他融資方式在資本市場上為地方政府融通資金形成的直接負債或或有負債。地方政府投融資平臺企業(yè)亦稱為城投公司，政府對這些城投公司有明確的任務和融資規(guī)模要求，所籌集到的資金多用于地方基礎設施建設或公益性項目，因此，投融資平臺在融通資金時，要么有地方財政預算保證或擔保，要么以土地等資產(chǎn)作為抵押，投融資平臺若無法償還到期債務，地方政府就用財政預算資金償還本息。 截至2009年底，從審計署審計的情況來看，在審計署調查的18個省、16個市和36個縣中，政府性債務余額合計2.79萬億元。這些地區(qū)共有各級融資平臺公司307家，其政府性債務余額分別占省、市、縣本級政府性債務總額的44.07%，71.36%和78.05%，余額共計1.45萬億元，顯然，城投公司的政府性債務平均占一半以上。在地方政府所有的這些債務中，政府負有直接償債責任、擔保責任及兜底責任的債務分別為1.8萬億元、0.33萬億元和0.66萬億元，分別占債務總額的64.52%、11.83%和23.65%。其中2009年以前形成的債務余額為1.75萬億元，占62.72%；當年新增債務余額為1.04萬億元，占37.28%。在這些新增債務中，用于中央為了擴大內需而新增投資項目的配套資金僅有8.92%，其余相當部分用于建設2008年前已開工的交通、市政等基礎設施。從債務余額與當年可用財力的比率看，省、市本級和西部地區(qū)債務風險較為集中，有7個省、10個市和14個縣本級負債率超過100%，最高的負債率達364.77%。從償債資金來源看，2009年這些地區(qū)通過舉借新債償還債務本息2745.46億元，占其全部還本付息額的47.97%，財政資金償債能力嚴重不足。 可見，我國地方政府負債率已比較高，地方政府，尤其是落后地區(qū)財政收支嚴重不平衡，債務構成中最主要的部分是銀行借款和城投公司發(fā)行的準市政債券，從財務學的角度來看，負債率已遠超出安全范圍，面對這一問題，如何化解地方政府的財務風險，已成為一個亟待解決的問題。 三、地方政府高負債融資的原因分析 地方政府債務問題是經(jīng)濟發(fā)展轉型期長期積累的問題，這其中既有體制的原因，又有社會經(jīng)濟發(fā)展過程中出現(xiàn)的其他各種因素的原因。要想利用好負債這一融資渠道，把負債融資風險控制在可控范圍之內，搞清楚地方政府高負債融資的主要原因是第一要務。 地方財政收入按收入的經(jīng)濟性質不同可以分為五大類：稅收收入、費收入、轉移性收入、財產(chǎn)和經(jīng)營收入以及債務收入，其中稅收收入是地方政府的主要收入。既然地方政府有其穩(wěn)定的收入來源，那么為什么地方政府還要選擇負債呢？以下幾個原因是我們要關注的重要方面。 (一)中央政府與地方政府的財政關系 中央政府主要承擔與國家利益密切相關的事務及協(xié)調各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。地方政府主要為本地公眾服務，將國家職能具體化，也就是說，地方政府既是一個地區(qū)的公眾在秩序的范圍內生活的必需，又是國家實現(xiàn)政治、經(jīng)濟職能的需要。在這種情況下，中央與地方政府各有其自身的利益，中央政府的利益與地方政府的利益存在一致的方面也存在不一致的方面，因而，中央與地方關系的本質是以集權與分權為中心的物質利益基礎上的政治關系。 在調節(jié)中央政府與地方政府的關系上，財權的集中與分散事關重大，財權的分配為各級政府行使職能提供財力保障，而財權的多少則涉及各方的利益，因而財權的劃分及調整作為調節(jié)中央與地方之間關系的手段一向受到重視。以下圖1給出1990年以來地方政府收支占全國財政收支的比重。 圖1:地方政府收支占全國財政收支的比重 根據(jù)上圖的相關數(shù)據(jù)可以看出：1994年是地方財政收入的一個明顯的轉折點，地方財政收入占全國財政收入的比重大幅下降，自此以后，地方財政收入基本穩(wěn)定在全國財政收入的50%或略低的位置。但是從財政支出來看，地方財政支出一直是穩(wěn)中有升，而近幾年上升更快，至2009年，地方財政支出總額基本占到全國財政支出總額的80%。中央與地方政府財政收支比重的調整，同時伴隨著中央與地方政府事權的調整，相對于地方財政支出的增速來說，地方政府的財力越來越單薄。 (二)分稅制改革與地方財力建設 1994年分稅制改革后，財稅收入在中央和地方間的分配發(fā)生了重大變化，中央財稅收入的比重得到大幅提升。我國實行分稅制制度，中央有中央的稅種稅收，地方有地方的稅種稅收，然而，我國的分稅制又不是真正意義上的分稅制，稅收立法權都集中在中央，地方政府基本沒有稅收立法權，這就決定了我國地方政府能取得多少稅收收入由中央政府說了算。中央財政的集權導致地方財權和事權不匹配，尤其在中國城市化進程不斷加快的背景下，地方政府為了發(fā)展地方經(jīng)濟，創(chuàng)造良好的投資環(huán)境，不斷加大基礎設施、基礎產(chǎn)業(yè)及支柱產(chǎn)業(yè)的建設及發(fā)展力度，過度運用財務杠桿效應，導致財政收入透支，財務風險上升。 (三)地方政府的財政支出壓力 地方政府的財政支出壓力主要包括：城市化進程要求加大地方財政支出；體制的不健全導致地方財政支出人為增多；財政收支嚴重不匹配。2000年，我國地方本級財政支出首次突破10000億元。2005年至今，地方本級財政支出一直以較快速度增長，相對于財政支出而言，地方本級財政收入?yún)s增長緩慢，地方政府的財政收支差額越來越大。 2000年——2009年我國地方本級財政支出如圖3所示： 圖2:2000年-2009年地方本級財政支出 (四)地方政府可選擇的融資渠道有限 以公益項目為主要開支的地方政府，許多項目無法獲得穩(wěn)定而可靠的現(xiàn)金流，地方政府的“投資收益”主要是通過城市基礎設施更加完善、居民生活環(huán)境得到進一步改善等間接形式表現(xiàn)出來，很難用投資收益率、投資回收期等衡量項目的經(jīng)濟價值。因此，地方政府不同于企業(yè)，一般企業(yè)所能選擇的融資渠道地方政府未必可以使用。中國地方政府的主要融資渠道大體包括6個，即開發(fā)性貸款、商業(yè)銀行貸款、信托計劃、財政部代發(fā)的地方政府債券、地方政府債券、地方政府融資平臺債券。然而地方政府可選擇的融資渠道實在有限，基本上都是和債務相關，其中開發(fā)性貸款，商業(yè)銀行貸款，和地方政府融資平臺債券占據(jù)了地方政府債務比例的較大部分。 (五)地方政府高負債形成的其他原因 投融資體制的改革、投融資平臺的成立及其他政治立法等因素，也為地方政府高負債融資的形成、膨脹準備了適宜的土壤。 四、防范和化解地方政府高負債融資風險的對策研究 我國地方政府債務問題給地方財政帶來了巨大壓力，國務院已下發(fā)通知責令地方政府對投融資平臺公司進行重新整改或關閉，可見，合理化解地方政府債務問題已迫在眉睫。本文從適度負債的含義和原則著手，分別從宏觀和微觀兩個角度提出化解地方政府高負債融資風險及防范未來負債融資風險的相應對策。 適度負債指在一定的負債融資風險的前提下地方政府的負債融資總額比例要與地方經(jīng)濟的發(fā)展狀況相適應。地方政府的負債規(guī)模應以不影響今后當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展、不過分透支未來的財政收入、不損害政府信用的正常發(fā)展為宜。地方政府在為地方政府投融資平臺發(fā)債或向銀行借款提供擔保時，既要充分考慮到當?shù)亟ㄔO的實際需要，又要充分考慮到投融資平臺和政府的承受能力，合理把握債務的總體額度，既要做到科學合理，謹防不良舉債和過度舉債的發(fā)生，又要力求做到滿足當?shù)亟?jīng)濟建設的基本資金需求，盡可能地降低未來不確定性的債務負擔。適度負債概念的提出，就是主張從理性的角度認真對待負債問題，使未來的債務風險能在可以有效控制和防范的范圍內，遵循經(jīng)濟發(fā)展的客觀規(guī)律。 要想做到負債融資既不會引發(fā)債務風險，又能促進經(jīng)濟發(fā)展，必須掌握好一定的度，堅持一定的原則，具體而言，應遵循以下幾個原則：量入為出原則；專用性原則；責任具體化原則。 一方面，我們可以從微觀的角度去化解地方政府高負債融資。常見方法有：最大債務規(guī)模測定法；分類管理法；監(jiān)控償債指標法。另一方面，可以從宏觀的角度化解地方政府高負債融資。具體措施包括：調整中央政府與地方政府的財政分配關系；深化財政管理制度改革的同時完善預算支出政策；明確立法的同時建立與債務相應的考核責任制。 總之，今后地方政府負債融資搞建設仍然是經(jīng)濟發(fā)展的需要，負債作為地方政府融資的主要手段，不能一刀切全部禁止，但是應該轉變負債的方式，即由隱性負債轉為顯性負債。同時，國家應該制訂相關法律約束地方政府對負債的度有一定的控制，對負債的風險有一定的防范和預警，這樣既能充分利用地方政府負債融資的優(yōu)點，又能將地方政府負債融資的風險降到最低程度。