林業(yè)與公共財政關(guān)系基本框架的構(gòu)建

一、現(xiàn)行林業(yè)財政體制存在的問題 現(xiàn)行林業(yè)財政體制存在的問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面： (一)投資總量少 現(xiàn)階段我國啟動了大規(guī)模的林業(yè)生態(tài)建設(shè)工程，比如天然林的保護、退耕還林等，財政預(yù)算的重點慢慢向著這個方向轉(zhuǎn)移，但實際上財政投資總量與艱巨的建設(shè)任務(wù)相比，仍然無法滿足林業(yè)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的客觀需要。 (二)扶持范圍窄 首先看財政資金的扶持對象，財政資金的扶持仍然傾向于森林防火、植樹造林等方面，而野生動植物的保護、森林公園的建設(shè)等領(lǐng)域卻很少涉及到；其次看財政扶持的方法與穩(wěn)定性，除了林業(yè)事業(yè)費與育林基金外，我國財政資金扶持項目多數(shù)為非經(jīng)常性項目，這對于林業(yè)生態(tài)建設(shè)工程的穩(wěn)定性與長期性也有著直接的影響。 (三)資金監(jiān)管力度不夠 現(xiàn)階段林業(yè)建設(shè)資金的收付還相對分散，無法適應(yīng)公共財政所要求的國庫集中收付制度，收付方式既有財政直接下?lián)艿?，也有林業(yè)主管部門自收自支的，由于收付方式過于分散，導(dǎo)致資金在使用過程中出現(xiàn)被挪用、被擠占等問題，使得林業(yè)建設(shè)資金的應(yīng)用效益大打折扣。 二、林業(yè)與公共財政的關(guān)系 林業(yè)與公共財政的關(guān)系可以概括為“取”與“予”的關(guān)系，這種關(guān)系主要體現(xiàn)在兩方面，一是林業(yè)向財政部門上繳相關(guān)的稅收與政府規(guī)費，二是財政部門通過預(yù)算撥款、專項資金以及財政貼息等方法再分配，部分資金流回林業(yè)。不過二者的比例卻非等比例的，即財政部門向林業(yè)提供資金的數(shù)量并非由林業(yè)繳納稅、費的多少來決定的?，F(xiàn)階段我國林業(yè)正處于一個歷史性的轉(zhuǎn)變時期，即以木材生產(chǎn)為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨鷳B(tài)建設(shè)為主、以采伐天然林為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐圆煞ト斯ち譃橹?、由毀林開荒轉(zhuǎn)變?yōu)橥烁€林、森林生態(tài)效益由無償使用轉(zhuǎn)變?yōu)橛袃斒褂?、由部門辦林業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)槿鐣k林業(yè)，這些轉(zhuǎn)變是我國在進行社會主義現(xiàn)代化建設(shè)過程中，對林業(yè)提出的迫切要求，但實際情況是這種轉(zhuǎn)變與林業(yè)的自我發(fā)展、資源與資金的現(xiàn)狀和技術(shù)水平等均有所沖突，因此改革的成本就需要公共財政來負擔，并將其納入到公共財政體系中進行統(tǒng)籌安排。由此可見，未來很長一段時期內(nèi)，林業(yè)和公共財政的關(guān)系定位為公共財政對林業(yè)要少“取”多“予”，而且要保持長期、穩(wěn)定的多“予”基礎(chǔ)。 三、林業(yè)公共財政體系基本框架的構(gòu)建 (一)收入體系 建議取消以費為主的林業(yè)稅費制度改為以稅為主的林業(yè)稅費制度。遵循平等、便利、最少征收的原則，將林業(yè)資本流動性、森林權(quán)屬等因素充分考慮進來，以林業(yè)與非林業(yè)市場競爭為基礎(chǔ)，實施林業(yè)的“費改稅”，分時期、分步驟的建立稅收為主、規(guī)范的非稅收為輔的林業(yè)公共財政收入體系。費改稅主要內(nèi)容包括以下幾個方面：第一，用征收森林資源稅的方式取代不合理的收費，保證林業(yè)建設(shè)發(fā)展有一個穩(wěn)定的資金來源；第二，征收生態(tài)維護建設(shè)稅，引導(dǎo)全社會參與到生態(tài)文明建設(shè)中來，進一步對林業(yè)的建設(shè)與發(fā)展提供支持；第三，清理、整頓現(xiàn)有的林業(yè)規(guī)費，嚴格林業(yè)規(guī)費的審批程序，甚至將審批權(quán)限集中到中央及省級林業(yè)行政主管部門。 (二)支出管理體系 公共財政向林業(yè)的主要支出包括幾個方面：即行政與事業(yè)機構(gòu)的支出、林業(yè)基礎(chǔ)性及生態(tài)建設(shè)支出、林業(yè)科教衛(wèi)生支出、綜合開發(fā)支出、轉(zhuǎn)移支出以及專項資金支出等?；诠藏斦w制，林業(yè)資金的主要來源是國家的財政資金投入，建立林業(yè)公共財政制度后，林業(yè)資金的規(guī)模會越來越大，所以要從以下幾方面加強林業(yè)資金管理體系的完善：第一、加強資源、資金、質(zhì)量的管理；第二、對政府的職能、職責做進一步規(guī)范，徹底解決財政支出中存在的“越位”、“缺位”、“隨意性”等問題；第三、對財政投資林業(yè)的方式進行改革，對于能夠體現(xiàn)出社會效益、可以形成國家資產(chǎn)的項目，可以采取國家無償投資的方法，一些項目經(jīng)濟效益顯著、具有示范價值，可以采取國家投資參股、資本金投入以及財政貼息等方式進行扶持，在項目產(chǎn)生效益后再通過資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、出售或者租賃等方式回收國家投資，最終促進財政對林業(yè)投入良性循環(huán)的形成。 (三)林業(yè)基金管理體系 遵循事權(quán)劃分的原則，對林業(yè)基金采取統(tǒng)籌規(guī)劃、分級管理、專項使用的管理模式。中央各類林業(yè)基金的管理及其使用情況的監(jiān)督與檢查，由國家林業(yè)局林業(yè)基金管理總站全面負責，地方各類林業(yè)基金的管理及使用情況則由地方林業(yè)基金管理站負責管理。并且中央以及地方的財政部分，要分別開設(shè)林業(yè)基金專用賬戶，中央財政要把林業(yè)基金的各個賬戶設(shè)立在財政部內(nèi)，由國家林業(yè)局進行專項管理；而地方財政則把各種稅收的再分配收入、上級財政下?lián)艿牧謽I(yè)專項資金以及地方財政統(tǒng)籌資金等，存入林業(yè)基金的專用賬戶，由地方林業(yè)行政主管部門進行專項管理。中央林業(yè)行政主管部門管理的林業(yè)專項基金主要用于國家重點生態(tài)公益林的補償以及國家重點林業(yè)工程的建設(shè)與管理；而地方的林業(yè)基金用于地方生態(tài)公益林的補償以及地方林業(yè)工程的建設(shè)與管理。無論是國家還是地方，林業(yè)基金用于經(jīng)營性項目，比如商品林或者林業(yè)資源的綜合開發(fā)等，均實行有償使用，在規(guī)定期限內(nèi)回收，一些生態(tài)公益林支出無法取得直接的經(jīng)濟效益，但是它可以產(chǎn)生相應(yīng)的社會效益與生態(tài)效益，因此可以無償使用。 (四)績效評價體系 按照評價階段不同，績效評價可以分為事前、事中以及事后評價。因為林業(yè)項目有著建設(shè)周期長的特點，短期內(nèi)很難體現(xiàn)出明顯的效益，所以在進行績效評價時，主要采取事前和事中評價。在論證項目的可行性時，要明確責任、嚴格審批程序；在項目實施前，要嚴格遵守質(zhì)量標準；竣工驗收時，嚴把質(zhì)量關(guān)。項目實施過程中，要通過科學(xué)、合理的效益評價機制，對項目的經(jīng)濟、生態(tài)以及社會效益做出客觀、綜合性的評價。