中美反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置比較研究

美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會隨著1914年《聯(lián)邦貿(mào)易委員會法》的頒布而成立。委員會有5名委員，由總統(tǒng)提名，國會批準(zhǔn)。在這5名委員中，屬于同一個政黨的委員人數(shù)不得超過3名，委員任期為7年，可以連任。委員可由總統(tǒng)免職，但必須有法定事由。聯(lián)邦貿(mào)易委員會不附屬于任何部門，其工作受眾議院和參議院下設(shè)的商業(yè)委員會的監(jiān)督。委員會設(shè)6個辦公室、3個局和7個地區(qū)辦公室。與反托拉斯局一樣，聯(lián)邦貿(mào)易委員會的工作人員主要由律師組成，并包括部分經(jīng)濟(jì)學(xué)家。聯(lián)邦委員會具有準(zhǔn)司法權(quán)，有權(quán)作出行政裁決，當(dāng)事人如對其裁決不服可向聯(lián)邦上訴法院提起上訴。此外，聯(lián)邦貿(mào)易委員會可以對一些違反反托拉斯法的行為提起民事訴訟，但不能提起刑事訴訟。
由于這兩個反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)是并行的，因此兩者的管轄權(quán)必然會有重合之處，由此帶來的摩擦和矛盾也不可避免。為了減少摩擦，1948年司法部與聯(lián)邦貿(mào)易委員會達(dá)成了一個備忘錄，即在一方啟動反托拉斯調(diào)查之前，需通告另一方，以達(dá)到避免發(fā)生管轄權(quán)沖突的目的。
一、我國反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)
根據(jù)我國《反壟斷法》第九條和第十條的規(guī)定，結(jié)合我國反壟斷執(zhí)法的實(shí)際情況來看，我國反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)目前實(shí)行的是雙重、多機(jī)構(gòu)執(zhí)法模式。依據(jù)《反壟斷法》的規(guī)定，國務(wù)院設(shè)立反壟斷委員會，負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)反壟斷工作，也就是說，反壟斷委員會屬于國務(wù)院的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，而反壟斷執(zhí)法工作則由商務(wù)部、國家工商總局和國家發(fā)改委承擔(dān)。
國務(wù)院反壟斷委員會的主要職責(zé)為：研究擬訂有關(guān)競爭政策；組織調(diào)查、評估市場總體競爭狀況，發(fā)布評估報(bào)告；制定、發(fā)布反壟斷指南；協(xié)調(diào)反壟斷行政執(zhí)法工作等。
商務(wù)部內(nèi)部負(fù)責(zé)反壟斷執(zhí)法的部門是其下屬的反壟斷局，其下設(shè)六個處，分別為：競爭政策處、綜合處、調(diào)查一處、調(diào)查二處、經(jīng)濟(jì)分析處和監(jiān)察執(zhí)法處。商務(wù)部反壟斷局職能為：依法對經(jīng)營者集中行為進(jìn)行反壟斷審查；指導(dǎo)我國企業(yè)在國外的反壟斷應(yīng)訴工作；開展多邊競爭政策國際交流與合作。其享有反壟斷執(zhí)法權(quán)的主要依據(jù)是2006年以商務(wù)部為首的六部委共同發(fā)布的《外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》。根據(jù)該規(guī)定的第十條，商務(wù)部對外資并購境內(nèi)企業(yè)享有審查權(quán)，包括反壟斷審查權(quán)。
國家工商總局內(nèi)部負(fù)責(zé)反壟斷執(zhí)法的部門是其下屬的反壟斷與反不正當(dāng)競爭執(zhí)法局，其下設(shè)綜合處、反不正當(dāng)競爭處、反壟斷法律指導(dǎo)處、反壟斷執(zhí)法出、案件督查協(xié)調(diào)處。反壟斷與反不正當(dāng)競爭執(zhí)法局的主要工作為：擬定有關(guān)反壟斷、反不正當(dāng)競爭的具體措施、辦法并組織實(shí)施；查處全國范圍內(nèi)涉及壟斷協(xié)議（價格壟斷協(xié)議除外）及濫用市場支配地位行為案件，制止濫用行政權(quán)力排除限制競爭行為，負(fù)責(zé)上述反壟斷大要案件查處的組織協(xié)調(diào)工作，參與經(jīng)營者集中行為的反壟斷審查；對大要案件和典型案件進(jìn)行督查。國家工商總局享有反壟斷執(zhí)法權(quán)的依據(jù)是1993年頒布的《反不正當(dāng)競爭法》，該法包含禁止壟斷行為的規(guī)定。
國家發(fā)改委內(nèi)部負(fù)責(zé)反壟斷執(zhí)法的部門是其下屬的價格監(jiān)督檢查與反壟斷局（原為價格監(jiān)督檢查司，2011年7月27日更名），該局將設(shè)三個專門從事反價格壟斷的處室。價格監(jiān)督檢查與反壟斷局的主要職責(zé)是負(fù)責(zé)反價格壟斷執(zhí)法工作，調(diào)查、認(rèn)定和處理重大價格壟斷行為和案件。國家發(fā)改委享有反壟斷執(zhí)法權(quán)的依據(jù)是1997年頒布的《價格法》，此外，國家發(fā)改委2003年發(fā)布了《制止價格壟斷行為暫行規(guī)定》，依法查處串通價格的行為。
除以上三家反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)外，我國《反壟斷法》第十條第二款規(guī)定：國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)根據(jù)工作需要，可以授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，依照本法規(guī)定負(fù)責(zé)有關(guān)反壟斷執(zhí)法工作。也就是說，省、自治區(qū)、直轄市人民政府的相關(guān)機(jī)構(gòu)雖沒有執(zhí)行反壟斷法的職責(zé)，但它們可以在國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)授權(quán)的范圍內(nèi)執(zhí)行反壟斷法。
二、美國反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置對我國的啟示
從上文可以看到，我國反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)存在多頭執(zhí)法的問題，總結(jié)起來，商務(wù)部負(fù)責(zé)經(jīng)營者集中行為的反壟斷審查工作，國家工商總局負(fù)責(zé)壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位、濫用行政權(quán)力排除限制競爭的反壟斷執(zhí)法等方面工作，國家發(fā)改委負(fù)責(zé)查處價格壟斷協(xié)議行為。而美國同樣存在著兩個反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)并行的情況。但對于美國人來說，他們并不認(rèn)為這是一個好經(jīng)驗(yàn)，兩個管轄權(quán)重合的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)必定會出現(xiàn)成本高效率低的情況，如果讓美國在今天建立反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)，相信它肯定不會同時設(shè)立兩個有并行管轄權(quán)的機(jī)構(gòu)。我國的多頭執(zhí)法情況似乎要比美國更加嚴(yán)重。目前我國的三個反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)似乎分工明確，但在實(shí)踐中其實(shí)有時會面臨難以操作的局面。比如，一個占市場支配地位的企業(yè)同時有操縱價格和強(qiáng)制交易的行為，前一個行為應(yīng)由價格部門管，后一個行為應(yīng)由工商部門管。在這種情況下，即使兩個部門沒有管轄權(quán)的沖突，兩班人馬處理一個企業(yè)的違法行為也會存在執(zhí)法資源配置不當(dāng)?shù)膯栴}。在這種情況下，我們可以借鑒美國的經(jīng)驗(yàn)，以行業(yè)劃分管轄權(quán)，雖然也會發(fā)生沖突，但畢竟要比依照法律劃分管轄權(quán)發(fā)生的沖突要少一些。此外，我國的三家反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)有必要像美國司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會一樣，建立一個協(xié)調(diào)機(jī)制，以便于矛盾和沖突的解決。
其次，我國的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)權(quán)威性和獨(dú)立性不強(qiáng)。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性指的是獨(dú)立的執(zhí)行國家的反壟斷法和競爭政策，在執(zhí)法過程中不受其他政府部門的干擾。現(xiàn)實(shí)中，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法對象主要為大型企業(yè)或跨國公司，而這些企業(yè)在地方的影響力相當(dāng)強(qiáng)，執(zhí)法機(jī)構(gòu)很可能受到這些企業(yè)或當(dāng)?shù)卣挠绊?。同時執(zhí)法機(jī)構(gòu)的工作還包括規(guī)制行政壟斷，然而我國反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性差，三家執(zhí)法機(jī)構(gòu)分別隸屬于商務(wù)部、國家工商總局和國家發(fā)改委，而被授權(quán)的地方反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在人員和財(cái)政上更是受制于地方政府，顯而易見，這樣的機(jī)構(gòu)設(shè)置，其執(zhí)法能力必然大打折扣。美國的聯(lián)邦貿(mào)易委員會具有較強(qiáng)的獨(dú)立性和權(quán)威性，聯(lián)邦貿(mào)易委員會不隸屬于任何部門，同時為了保障委員的獨(dú)立性，委員不得從事任何其他職業(yè)或工作，此外，委員除因工作無效、玩忽職守和瀆職外，不能被免職。聯(lián)邦貿(mào)易委員會還享有準(zhǔn)立法權(quán)和準(zhǔn)司法權(quán)，其獨(dú)立的準(zhǔn)司法執(zhí)行機(jī)構(gòu)模式受到了越來越多國家的推崇，也確實(shí)值得我們學(xué)習(xí)。
再次，我國反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)成員專業(yè)性不強(qiáng)。從上文可以看到，不論是美國的反托拉斯局還是聯(lián)邦貿(mào)易委員會，其成員都是具有一定經(jīng)濟(jì)、管理、法律專業(yè)或有相關(guān)產(chǎn)業(yè)豐富工作經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)人士。反壟斷執(zhí)法是高度專業(yè)化的活動，執(zhí)法機(jī)構(gòu)的成員應(yīng)具有經(jīng)濟(jì)、法律等多方面的知識以及豐富的反壟斷司法經(jīng)驗(yàn)。通常在判定某個行為是否為壟斷行為時，一般應(yīng)首先進(jìn)行經(jīng)濟(jì)分析，之后才能做出合理的法律判斷，因此執(zhí)法人員必須具備深厚的法學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)知識，同時也應(yīng)具有處理案件的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。顯然，我國的執(zhí)法機(jī)構(gòu)人員并不具備這樣的素質(zhì)，即使是通過公務(wù)員考試選拔上來的人員也很難滿足這樣嚴(yán)苛的條件，因此我國應(yīng)考慮建立一支具有專業(yè)水平的反壟斷執(zhí)法隊(duì)伍。