淺析我國餐飲企業(yè)食品安全行政執(zhí)法狀況

為了保障餐飲企業(yè)的食品安全，我國對餐飲企業(yè)尤其是新辦證單位的準入有著嚴格的許可程序、標準和規(guī)范。目前，上海對小型餐飲企業(yè)的準入許可是比較高的，例如設(shè)置熟食鹵味配制、裱花操作專間，采用化學消毒的需要設(shè)置3個以上水池等等，但是設(shè)施設(shè)備到位，并不意味著不存在食品安全隱患，而恰恰是很多食品安全事件的原因都是因為覺得硬件條件好，就疏于監(jiān)管才導致發(fā)生食物中毒或食品安全事件。此外，在執(zhí)法思維上也存在著重事后追究輕事前防范的問題。事后追究是在不利后果發(fā)生后才啟動相應(yīng)的應(yīng)急預案，保證損害結(jié)果不再繼續(xù)擴大，但對已經(jīng)發(fā)生的損害結(jié)果已無能為力，而事前防范不同，它可以把一切不利因素消滅在萌芽狀態(tài)，防患于未然。正是執(zhí)法思維中一貫的局限性，導致了監(jiān)督執(zhí)法重審批輕監(jiān)管，重事后追究輕事前監(jiān)管，也使食品安全執(zhí)法工作長期處于被動狀態(tài)，總是疲于應(yīng)付，充當救火消防員的角色。
一、完善我國餐飲企業(yè)食品安全監(jiān)管執(zhí)法的構(gòu)想
（一）完善《食品安全法》關(guān)于餐飲企業(yè)食品安全監(jiān)管的規(guī)定
《食品安全法》在社會公眾、專家、媒體的“千呼萬喚”中終于出臺，這部法律對健全和完善我國食品安全法律制度有著極其重要的意義，從“衛(wèi)生”到“安全”，雖然是兩個字的差別，但確實是對食品監(jiān)管理念上的巨大轉(zhuǎn)變。《食品安全法》摒棄了一些舊的制度，將涉及生產(chǎn)、流通、餐飲消費等各個環(huán)節(jié)方面的規(guī)定在一部法律中體現(xiàn)，也首次以法律條文的形式規(guī)定了食品安全風險評估制度、召回制度、“一賠十”的賠償原則等新的內(nèi)容，然而匆忙出臺的《食品安全法》在實際操作過程中也暴露出不少問題，影響到行政執(zhí)法工作的正常運作，尤其是餐飲服務(wù)企業(yè)監(jiān)管方面。
《食品安全法》實施后，食品藥品監(jiān)管部門對餐飲企業(yè)進行行政執(zhí)法的過程中，常常遇到“執(zhí)法無據(jù)”的情況，實施了10多年的《食品衛(wèi)生法》中有很多法律條文已經(jīng)被監(jiān)管部門和餐飲企業(yè)所認可，在實際執(zhí)法過程中操作性強，監(jiān)管效果好，但是新出臺的《食品安全法》中卻沒有了這些規(guī)定。除此之外，《食品安全法》還存在著有違法條款，但沒有處罰依據(jù)的情況。例如：餐飲企業(yè)食品加工操作區(qū)域環(huán)境臟亂不堪、食品從業(yè)人員個人衛(wèi)生狀況差等等都只有違反的條款，沒有處罰依據(jù)，執(zhí)法人員在實際執(zhí)法中只能不斷地督促餐飲企業(yè)整改，并發(fā)出責令改正通知書，然而收效甚微。我國應(yīng)當對現(xiàn)有的《食品安全法》所暴露出來的問題及時進行修訂和調(diào)整，對于原《食品衛(wèi)生法》實施中行之有效的監(jiān)管措施，在不違反《食品安全法》的前提下，將其納入地方性法規(guī)，或者可以根據(jù)各地方的實際食品安全現(xiàn)狀，通過地方立法來完善《食品安全法》中的空白點。
（二）加速建立食品安全標準體系
食品安全標準是我國食品安全法律法規(guī)體系的重要組成部門，也是食品藥品監(jiān)督管理局對餐飲企業(yè)進行監(jiān)督執(zhí)法的重要技術(shù)依據(jù)。目前我國發(fā)布的涉及食品安全的國家標準大概有1800項，食品行業(yè)標準大概有2900項，其中強制性國家標準有634項，但與美國、歐盟等世界發(fā)達國家比較，我國食品安全標準體系的發(fā)展還“任重道遠”。有很多食品標準已經(jīng)無法滿足監(jiān)管執(zhí)法的需要，甚至還有不少標準已經(jīng)被廢棄多年不使用，使得監(jiān)管部門在監(jiān)督執(zhí)法中無所適從，因此盡快建立完善的食品安全標準體系迫在眉睫。
第一，清理整合現(xiàn)行的食品安全標準。目前我國食品安全標準交叉、重復和自相矛盾的現(xiàn)象較多，尤其是食品藥品監(jiān)管部門對餐飲企業(yè)的食品進行監(jiān)督抽檢時，面對各個部門制定的標準不知道應(yīng)該使用哪種標準才能得到最準確的結(jié)果。第二，根據(jù)食品技術(shù)的進步及時更新食品安全標準。技術(shù)人員在制定標準時往往很難知道某種食品的技術(shù)今后會發(fā)生怎樣的改革或者添加何種非法物質(zhì)，因此標準總是會存在一定的不足與缺陷，一旦發(fā)現(xiàn)問題后，就要及時的更新食品安全標準，使行政執(zhí)法人員有法可依。第三，制定食品安全標準要科學合理。制定食品安全標準的最終目的是為了保障人民群眾的身體健康，不能僅僅因為目前的整體產(chǎn)業(yè)狀況、單純地謀求經(jīng)濟利益就犧牲人民群眾的身體健康。例如國家新出臺的《生乳安全標準》將蛋白質(zhì)的含量從原來的每100克含2.95克下降到2.8克，每毫升牛奶中的菌落總數(shù)也由原來的50萬上升到了200萬，為了保證奶農(nóng)的利益而破壞了制定食品安全標準的初衷，使得原本標準就不高的《生乳安全標準》現(xiàn)在更是“一降再降”。
（三）推行預防為主的監(jiān)管理念
長期以來，我國對餐飲企業(yè)的監(jiān)管存在注重事后追究，疏忽事前預防的問題，因此只有改變原來的執(zhí)法思維方式，推行預防為主的監(jiān)管理念才能從根本上減少食品安全事件的發(fā)生。發(fā)達國家目前都采用了先進的HACCP原則即危害分析和關(guān)鍵控制點原則，對餐飲企業(yè)食品加工烹制的每一個過程進行監(jiān)視和控制，從而降低危害發(fā)生的概率。
我國餐飲企業(yè)整體水平較低，90%以上多為小型餐飲企業(yè)，存在著食品加工條件差、衛(wèi)生意識差，從業(yè)人員整體素質(zhì)較低等諸多問題，通過實施HACCP原則可以完善原來的管理模式?！妒称钒踩ā吩诘诙轮腥骊U述了食品安全風險監(jiān)測和評估內(nèi)容，第33也規(guī)定了“國家鼓勵食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)符合良好生產(chǎn)規(guī)范要求，實施危害分析與關(guān)鍵控制點體系，提高食品安全管理水平”，這為我國對餐飲企業(yè)實施HACCP原則提供了法律上的保證。但是，中餐加工方式比較復雜，如何引導餐飲企業(yè)自愿實施HACCP原則，以及HACCP原則在中國餐飲企業(yè)中如何良好運用都需要行政監(jiān)管部門不斷地研究和完善。
推行預防為主的理念，也需要監(jiān)管部門切實轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式，根據(jù)餐飲企業(yè)的風險等級來確定監(jiān)管的頻次，將風險因素消減在食物鏈的前端。比如，目前上海對集體供餐單位、中心廚房等重點監(jiān)管單位推行24小時的攝像監(jiān)控系統(tǒng)，通過在食品加工區(qū)域安裝攝像頭，對食品從業(yè)人員的加工操作過程進行全程監(jiān)管，完善食品安全監(jiān)管手段，注重“事中監(jiān)管”，強調(diào)全過程監(jiān)管，更是履行“預防為主”的重要方法。
（四）完善食品安全各執(zhí)法部門間的協(xié)作機制
《食品安全法》明確了分段監(jiān)管的模式，由國務(wù)院衛(wèi)生行政部門承擔食品安全綜合協(xié)調(diào)職責，質(zhì)監(jiān)、工商和食品藥品監(jiān)督部門分別對生產(chǎn)、流通和餐飲消費環(huán)節(jié)進行監(jiān)管，因此造成了“多頭監(jiān)管”的局面，也無形中增加了食品安全各執(zhí)法部門間協(xié)調(diào)合作的監(jiān)管成本。
餐飲消費環(huán)節(jié)是食物鏈中的最后一個環(huán)節(jié)，一旦食品藥品監(jiān)管部門在行政執(zhí)法的過程中發(fā)現(xiàn)問題食品，不僅要及時對問題食品采取控制措施、追蹤溯源，也應(yīng)該將問題食品的詳細情況通報給工商或質(zhì)監(jiān)部門，以便全面控制問題食品，盡快查明原因，避免食品在生產(chǎn)、流通或消費環(huán)節(jié)中再次出現(xiàn)同樣問題。
“多頭監(jiān)管”的局面常常會出現(xiàn)監(jiān)管職能交叉或監(jiān)管模糊地帶，也需要食品安全各執(zhí)法部門及時溝通，互相協(xié)調(diào)，互相配合，本著對老百姓負責的態(tài)度，不推諉、不回避，共同解決食品安全監(jiān)管難題。例如無證餐館的取締工作，單靠食品藥品監(jiān)管部門或者工商部門都難達到預期的效果，如果兩個部門聯(lián)合更或者連同街道、公安、城管等各個相關(guān)執(zhí)法部門開展聯(lián)合執(zhí)法，既整合執(zhí)法資源將各部門的執(zhí)法力量集中到一起，解決單個部門執(zhí)法力量不足的問題，又能增強執(zhí)法威懾力，確保執(zhí)法效果。所以，為了緩解分段過細帶來的協(xié)調(diào)難題，必須建立和健全食品安全各執(zhí)法部門間的協(xié)作機制。
（五）落實執(zhí)法信息公開制度
目前，餐飲食品安全信息大多都由食品藥品監(jiān)管等相關(guān)執(zhí)法部門、檢驗機構(gòu)、餐飲企業(yè)等掌握，以至于人們在選擇餐館、飯店時常常不知所措，不知道每家餐館、飯店的食品安全狀況，然而一旦某種食品出現(xiàn)安全問題，大家就會“聞之色變”。目前，很多的餐飲食品安全事件都是由媒體曝光，如果監(jiān)管部門信息發(fā)布稍晚，就會引起大家無休止的猜測，使執(zhí)法部門處于被動狀態(tài)，發(fā)布的任何信息都會遭到公眾的懷疑。
《食品安全法》第82條規(guī)定了國家要建立食品安全信息統(tǒng)一公布制度，但太過于原則性。除了這些信息外，老百姓還想知道去哪些餐館、飯店是放心的，食用哪些食品是安全的等等這些與老百姓生活密切相關(guān)的信息，但是這些信息執(zhí)法部門往往都沒有對外公布。所以，監(jiān)管部門除了定期公布法律的規(guī)定信息外，還應(yīng)該對監(jiān)督執(zhí)法中的部分信息予以公開，主要包括行政執(zhí)法部門對餐飲企業(yè)監(jiān)督檢查時發(fā)現(xiàn)的食品安全問題，餐飲企業(yè)食品安全狀況的等級、執(zhí)法部門對餐飲企業(yè)的監(jiān)督抽檢情況、處理舉報投訴等內(nèi)容，將這些信息張貼在餐館、飯店的醒目位置，使社會公眾及時了解食品安全動態(tài)，根據(jù)監(jiān)管部門發(fā)布的信息選擇餐館、飯店就餐。此外，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗”，要求行政執(zhí)法部門定期公開食品安全信息，也是對行政執(zhí)法部門的有效監(jiān)督，使行政執(zhí)法部門在公眾的“監(jiān)視”下開展監(jiān)督執(zhí)法，進一步促進規(guī)范、科學執(zhí)法。