淺析行政承諾訴訟

現(xiàn)階段行政承諾的法律救濟(jì)方面無(wú)疑主要有兩個(gè)途徑，一個(gè)是行政途徑，即行政復(fù)議。第二個(gè)途徑是司法途徑，即行政訴訟。行政訴訟是指法院應(yīng)公民、法人或其他組織的請(qǐng)求，通過(guò)法定程序?qū)彶榫唧w行政行為的合法性，從而解決一定范圍內(nèi)行政爭(zhēng)議的活動(dòng)。由于行政訴訟在解決行政承諾糾紛等行政爭(zhēng)議上具有權(quán)威性、終局性等特點(diǎn)，因此，以下就對(duì)行政承諾的訴訟救濟(jì)作一探討。
一、行政承諾的可訴性分析
行政承諾要通過(guò)訴訟解決，首先必須具有訴之利益，訴之利益是指權(quán)益受到侵害或者發(fā)生糾紛時(shí)，需要運(yùn)用訴訟予以救濟(jì)的必要性。行政承諾是一種新型的行政活動(dòng)方式，是行政主體在法定權(quán)限范圍內(nèi)自我設(shè)定義務(wù)，對(duì)相對(duì)人許諾條件成就時(shí)為或不為一定行為的行政行為。它是一種授益性行政行為，必然會(huì)影響到相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)。比如在懸賞獎(jiǎng)勵(lì)性行政承諾中，相對(duì)人如果按要求做出了某種行為，而行政機(jī)關(guān)不踐諾的話，相對(duì)人利益受損是必然的。這時(shí)就可以通過(guò)訴訟解決，沒(méi)什么爭(zhēng)議。行政承諾的訴之利益歸根到底是相對(duì)人信賴(lài)?yán)娴谋Ｗo(hù)。行政承諾經(jīng)過(guò)一定的程序?qū)ν夤忌Ш?，相?duì)人就會(huì)產(chǎn)生一定的信賴(lài)?yán)妫姓兄Z內(nèi)容包括實(shí)體方面和程序方面。當(dāng)相對(duì)人在條件成就時(shí)請(qǐng)求行政主體履行行政承諾時(shí)，如果行政主體違反自己的承諾，就會(huì)使產(chǎn)生信賴(lài)?yán)娴南鄬?duì)人在實(shí)體上本應(yīng)獲利的沒(méi)有獲得；本應(yīng)在程序上減少成本，提高效率的卻成本加大。有權(quán)利就有救濟(jì)，相對(duì)人利益受損，就必須給予其訴訟救濟(jì)的機(jī)會(huì)。另一個(gè)我們必須考慮的問(wèn)題是，行政承諾爭(zhēng)議是否屬于行政訴訟受案范圍？我國(guó)現(xiàn)階段在行政訴訟受案范圍方面明確排除了九種行為，即關(guān)于國(guó)防、外交等國(guó)家行為；抽象行政行為；內(nèi)部行政行為；終局行政行為；公安、國(guó)家安全等機(jī)關(guān)依照刑事訴訟法的明確授權(quán)實(shí)施的行為；民事調(diào)解行為和民事仲裁行為；行政指導(dǎo)行為；重復(fù)處理行為；對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為。根據(jù)《行政訴訟法》及《若干解釋》的有關(guān)條文規(guī)定，上列九種行為不屬于人民法院的受案范圍。其實(shí)現(xiàn)在在行政訴訟的受案范圍方面我們可以理解一句話，即凡未被排除的其他直接影響行政相對(duì)人權(quán)益的行政行為，都可屬于人民法院的受案范圍。多數(shù)行政承諾是通過(guò)行政規(guī)范的方式設(shè)立的，在執(zhí)行時(shí)變?yōu)榫唧w行政行為?，F(xiàn)在如果對(duì)行政承諾提起訴訟，只有在行政承諾具體于特定的人和事，變?yōu)榫唧w行政行為時(shí)，才可以提起，法院才會(huì)受訴，因?yàn)槲覈?guó)現(xiàn)階段不允許對(duì)抽象行政行為提起訴訟。筆者相信我國(guó)行政訴訟的受案范圍一定會(huì)擴(kuò)大，抽象行政行為以后會(huì)變?yōu)榭稍V的行政行為，那時(shí)行政承諾的可訴范圍和深度就會(huì)隨之?dāng)U大，加深。
二、行政承諾訴訟的分類(lèi)
通過(guò)對(duì)行政承諾的可訴性分析和從行政爭(zhēng)議的角度看，行政承諾訴訟大體可分為以下幾類(lèi)：
1．請(qǐng)求行政主體履行行政承諾之訴。當(dāng)行政主體依一定的程序設(shè)定出行政承諾，通過(guò)一定的形式公布行政承諾后，相對(duì)人在條件成熟時(shí)可以要求行政主體履行所做的承諾。如果行政主體不予履行，相對(duì)人就可以向法院提起行政訴訟，要求行政主體及時(shí)履行所做的行政承諾，這就是請(qǐng)求行政承諾履行之訴。比如，行政相對(duì)人通過(guò)訴訟要求工商局及時(shí)履行舉報(bào)假冒給予一定金錢(qián)獎(jiǎng)勵(lì)的承諾。因?yàn)槌兄Z內(nèi)容既包括實(shí)體方面又包括程序方面，所以相對(duì)人不僅可以對(duì)實(shí)體性行政承諾提出履行請(qǐng)求，也可以對(duì)程序性行政承諾提出履行請(qǐng)求。
2．請(qǐng)求確認(rèn)行政承諾違法或請(qǐng)求撤銷(xiāo)行政承諾之訴。當(dāng)行政承諾作出并公布以后，行政相對(duì)人如認(rèn)為行政主體的此項(xiàng)行政承諾影響了或即將影響自己的合法權(quán)益，或公共利益或不合法時(shí)，相對(duì)人向法院提起行政訴訟，要求法院確認(rèn)該承諾違法或撤銷(xiāo)該行政承諾之訴，被稱(chēng)為請(qǐng)求確認(rèn)承諾違法或撤銷(xiāo)承諾之訴。比如，某縣計(jì)生委做出一項(xiàng)承諾，只要交上5萬(wàn)元，就可以不執(zhí)行國(guó)家計(jì)劃生育政策，相對(duì)人就可依此向法院提起行政訴訟，請(qǐng)求法院確認(rèn)此項(xiàng)承諾違法，當(dāng)然這里的法是作廣義理解。
3．請(qǐng)求行政主體因違反行政承諾而予以賠償之訴。行政主體如果諾而不踐，越權(quán)承諾，加害承諾或由于行政主體自身的原因?qū)е鲁兄Z被撤銷(xiāo)、被確認(rèn)違法，因?yàn)橐陨隙馐軝?quán)益損害的相對(duì)人向法院提起行政訴訟，請(qǐng)求法院判決行政主體予以賠償?shù)脑V訟，叫因承諾而遭受損害的賠償之訴。
三、行政承諾訴訟的原告
行政承諾訴訟中被告很明確，而與之相比，原告由于現(xiàn)階段立法的原因，導(dǎo)致一些問(wèn)題的產(chǎn)生。行政承諾訴訟的原告與我們上面探討的行政承諾的可訴性關(guān)系密切。我國(guó)現(xiàn)階段的行政訴訟原告范圍很窄，只有那些因行政主體的具體行政行為影響到權(quán)利義務(wù)關(guān)系的利害關(guān)系相對(duì)人，才有資格提起行政訴訟。行政承諾一般通過(guò)行政規(guī)范文件的形式向社會(huì)公布，只有作用于特定的人或事時(shí)才轉(zhuǎn)化為具體行政行為，以現(xiàn)在的立法規(guī)定，只有這時(shí)才能提起行政承諾訴訟。筆者認(rèn)為，只有通過(guò)立法改革，重新在立法上明確原告的資格范圍，擴(kuò)大原告的資格，擴(kuò)大行政訴訟受案范圍，才能在行政承諾訴訟中更好的保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益。不管是抽象行政行為還是具體行政行為，只要該行政行為對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)造成了影響，相對(duì)人就有資格提起行政訴訟。同時(shí)，我們也應(yīng)該借鑒國(guó)外的做法，引入公益訴訟制度。行政訴訟的這些問(wèn)題解決了，相應(yīng)的制度建立了，與之適應(yīng)，行政承諾訴訟才能真正的維護(hù)相對(duì)人的權(quán)益，發(fā)揮它在保護(hù)相對(duì)人信賴(lài)?yán)妫瑯?shù)立政府信用形象，彌補(bǔ)行政主體與相對(duì)人間的爭(zhēng)議，更好的實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)方面的價(jià)值。
四、行政承諾訴訟的救濟(jì)方式
與行政承諾訴訟的分類(lèi)相一致，筆者認(rèn)為，行政承諾訴訟的救濟(jì)方式也分為三種：
1．行政承諾繼續(xù)實(shí)際履行。行政主體不履行行政承諾一般分為兩種：一是諾而不踐，是指一個(gè)合法有效的承諾生效后，在一定合理期限內(nèi)，行政主體明確拒絕踐諾或以不作為表明其在期限屆滿或踐諾條件滿足時(shí)不履行承諾的情形。二是不完全履行承諾行為，與違諾行為不同的是，不完全履行并未完全拒絕履行，而是履行部分不完全或不符合承諾約定。當(dāng)在這兩種情況下，相對(duì)人提起行政承諾訴訟時(shí)，如果行政主體繼續(xù)履行行政承諾還能滿足相對(duì)人的預(yù)期利益，即如果還有繼續(xù)實(shí)際履行承諾的可能性時(shí)，應(yīng)該采用行政主體繼續(xù)履行行政承諾的方式來(lái)對(duì)相對(duì)人予以救濟(jì)。
2．確認(rèn)承諾違法或撤銷(xiāo)承諾。當(dāng)行政相對(duì)人向法院提起請(qǐng)求確認(rèn)行政承諾違法或請(qǐng)求撤銷(xiāo)行政承諾之訴后，法院查明承諾確實(shí)違法，除了為公共利益以外，法院可通過(guò)確認(rèn)承諾違法或撤銷(xiāo)承諾的方式給相對(duì)人權(quán)益救濟(jì)。