內(nèi)部行政行為的可訴性探析-社科論文

內(nèi)部行政行為中的獎(jiǎng)勵(lì)和處罰對(duì)相對(duì)人的影響截然不同。同樣是上級(jí)指示，命令下級(jí)開除與提拔某人對(duì)其影響不可同日而語。即使是對(duì)相對(duì)人不利的內(nèi)部行政行為，其不利的影響程度也有很大差別；這樣一比較，我們就會(huì)發(fā)現(xiàn)有一類內(nèi)部行政行為對(duì)相對(duì)人的影響明顯與眾不同，這就是對(duì)相對(duì)人有重大不利影響的內(nèi)部行政行為，相對(duì)人訴與不訴的需求也就很明確了④。
一、內(nèi)部行政行為的可訴性探析
從行政訴訟法頒布至今，對(duì)內(nèi)部行政行為的可訴性爭(zhēng)論就沒停止過。現(xiàn)在被動(dòng)司法已不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要，因此提倡能動(dòng)司法，過去的一些制度已不能解決當(dāng)下的問題，所以強(qiáng)調(diào)制度創(chuàng)新。時(shí)至今日，雖然從行政訴訟法到司法解釋依然明確規(guī)定內(nèi)部行政行為不可訴，但此問題要從以下幾方面分析：
（一）不可訴的主要原因
1．封建官本位思想。許多人認(rèn)為內(nèi)部行政行為在我國之所以不可訴，是因?yàn)樘貏e權(quán)力理論。但我國內(nèi)部行政行為不可訴的真正思想根源是我國本土千百年來固有的封建傳統(tǒng)官本位思想，這種思想觀念根深蒂固，民間至今還有“官前頭、馬后頭”的戒言⑤。這是中國特有的國情，談任何事情都繞不開它，離開此點(diǎn)，無論怎么講都有隔靴搔癢之感。
2．行政機(jī)關(guān)的反對(duì)。行政機(jī)關(guān)希望權(quán)力擴(kuò)張，不愿受限是天性，我國也不例外。當(dāng)年制定行政訴訟法時(shí)就有幾百官員聯(lián)名上書中央明確表示反對(duì)，最終不了了之。反對(duì)內(nèi)部行政行為可訴的主要聲音依然來自行政機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)認(rèn)為訴訟會(huì)影響其權(quán)威和效率，其內(nèi)部問題內(nèi)部處理是天經(jīng)地義的。
以上兩點(diǎn)是內(nèi)部行政行為不可訴的主要原因，基于此還有一些表面理由如：公務(wù)員法、公務(wù)員處分條例和監(jiān)察法等法律法規(guī)對(duì)內(nèi)部行政行為已規(guī)定了系統(tǒng)的行政救濟(jì)措施，沒必要再納入訴訟程序⑥。
（二）可訴的主要理由
1．理論依據(jù)。行政法的平衡論認(rèn)為，行政法是平衡公益與私益的法；服務(wù)論認(rèn)為行政職權(quán)的行使不得超越法律授權(quán)的范圍，更不得對(duì)人民的自由和權(quán)利造成侵害；控權(quán)——平衡論認(rèn)為，平衡是公共利益與個(gè)體利益均至最大值時(shí)的狀態(tài)。行政訴訟制度是控制行政權(quán)、平衡各方利益的有效手段。公務(wù)人員具有雙重身份，也是勞動(dòng)者和公民，因其公務(wù)人員身份，要承擔(dān)比一般公民更繁重的義務(wù)。公務(wù)人員以其財(cái)產(chǎn)和人身最終為其職務(wù)行為承擔(dān)責(zé)任，義務(wù)顯然是很重的，但其權(quán)利被內(nèi)部行政行為侵害時(shí)連一般公民都有的訴權(quán)都沒有，公益和私益明顯是不平衡的。
2．現(xiàn)實(shí)需要。存在決定意識(shí)，將內(nèi)部行政行為納入訴訟的最大理由就是現(xiàn)實(shí)需要，主要表現(xiàn)在：
第一，現(xiàn)實(shí)中很多行政侵權(quán)行為需要司法救濟(jì)。據(jù)最高人民檢察院材料顯示，有很多舉報(bào)人受到打擊報(bào)復(fù)，其中相當(dāng)部分是行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人濫用權(quán)力授意領(lǐng)導(dǎo)班子集體討論做出行政決定，用貌似“合法”的內(nèi)部行政行為手段，對(duì)內(nèi)部舉報(bào)人進(jìn)行“隱性打擊報(bào)復(fù)”；有些行政機(jī)關(guān)把對(duì)內(nèi)部人員的經(jīng)濟(jì)處罰作為推動(dòng)工作的“殺手锏”；上級(jí)機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的工作指示也有很大的隨意性，如此多的行政處分行為，難免其中有些是不準(zhǔn)確的，從而對(duì)公務(wù)員的權(quán)利造成侵害。
第二，現(xiàn)有救濟(jì)途徑不順暢?，F(xiàn)行法對(duì)內(nèi)部行政行為可訴性救濟(jì)途徑有限，對(duì)公務(wù)員內(nèi)部處理的救濟(jì)只有向原處理機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)核，向同級(jí)公務(wù)員主管部門、上級(jí)行政機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)申訴的內(nèi)部途徑，不受司法審查，也未納入國家賠償。權(quán)力只在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部封閉運(yùn)行，成為名符其實(shí)的“家法”，對(duì)相對(duì)人很不公平，在法律制度上也不平衡。
3．思想改變。新中國成立以來，我們努力破除官本位思想，行政訴訟法施行20年來，全國法院審理了大量的行政案件，盡管其審理還有許多不盡人意之處，但還是取得了較大的、的進(jìn)步。制定行政訴訟法時(shí)，將內(nèi)部行政行為排除在受案范圍之外的立法理由是“為了保障行政機(jī)關(guān)有效地行使行政職權(quán)”，同外部具體行政行為納入訴訟已20多年并未影響行政機(jī)關(guān)的權(quán)威和效率一樣，將內(nèi)部行政行為納入訴訟，也不會(huì)影響行政機(jī)關(guān)的權(quán)威和效率，反而會(huì)促使其依法行政，樹立更高的權(quán)威。因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)不可能在訴訟中全都敗訴，對(duì)合法適當(dāng)?shù)男袨榉ㄔ壕蜁?huì)維持。從整體上看既支持了行政機(jī)關(guān)依法行政，又維護(hù)了相對(duì)人的合法權(quán)益，一舉兩得。
4．經(jīng)驗(yàn)借鑒?，F(xiàn)代國家大多數(shù)都對(duì)內(nèi)部行政行為規(guī)定了一定的司法審查程序，體現(xiàn)了司法最終救濟(jì)原則。特別權(quán)力關(guān)系理論歷來不為英美法系國家所采，如美國公務(wù)員對(duì)人事行政行為不服，經(jīng)向考績制度委員會(huì)申訴之后，可依《美國法典》第7703條的規(guī)定向法院起訴；法國規(guī)定公務(wù)員可以通過訴訟向法院請(qǐng)求保護(hù)，如部長拒絕給予公務(wù)員根據(jù)法律和條例規(guī)定應(yīng)得的報(bào)酬，該公務(wù)員可以提起完全管轄或越權(quán)之訴；德國公務(wù)員法已將任命、命令退休等行政行為規(guī)定為可訴的行為。
綜上所述，從我國現(xiàn)實(shí)出發(fā)，提倡能動(dòng)司法和擴(kuò)大行政訴訟受案范圍是必然趨勢(shì)，我國行政訴訟制度草創(chuàng)時(shí)期必須考慮的一些因素已不存在，內(nèi)部行政行為的可訴既有現(xiàn)實(shí)需要又有理論支持，還有國外經(jīng)驗(yàn)可鑒，將內(nèi)部行政行為納入訴訟時(shí)機(jī)已成熟，修改行政訴訟法時(shí)對(duì)此應(yīng)充分考慮。
三、內(nèi)部行政行為如何可訴
將內(nèi)部行政行為納入訴訟，無論是理論層面還是實(shí)踐層面都有很強(qiáng)的可操性?？偟膩碚f，要做到以下幾點(diǎn)：
(一)明確受案范圍
內(nèi)部行政行為的情況復(fù)雜，要具體問題具體分析。既要保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益，又要確保行政機(jī)關(guān)依法有效地進(jìn)行行政管理，這就要正確處理審判權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系，不能使審判機(jī)關(guān)代替行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力。內(nèi)部行政行為全部不可訴不行，全部可訴不現(xiàn)實(shí)也不必要，只有對(duì)部分即對(duì)相對(duì)人有重大不利影響的內(nèi)部行政行為可訴亦即有限可訴才較為合理可行，這應(yīng)該就是我們目前尋求的“平衡點(diǎn)”。