中國(guó)公共服務(wù)逆向民營(yíng)化研究

政府的立足之本是誠(chéng)信。十堰市公交民營(yíng)化后，政府沒(méi)有信守承諾，如政府承諾對(duì)原單位公交車(chē)承包金減免、社會(huì)公益性線(xiàn)路虧損等都沒(méi)有兌現(xiàn)。政府承諾未兌現(xiàn)是導(dǎo)致公司第三年開(kāi)始虧損的一個(gè)因素。再者，政府因第四次停運(yùn)事件，當(dāng)即就決定將公交經(jīng)營(yíng)權(quán)收回國(guó)有。這樣“朝令夕改”的舉動(dòng)，嚴(yán)重?fù)p害了政府的誠(chéng)信度和公信力。
一、美國(guó)逆向民營(yíng)化現(xiàn)狀及原因分析
逆向民營(yíng)化的興起與研究源于美國(guó)。由國(guó)際市縣管理協(xié)會(huì)（ICMA）對(duì)美國(guó)的民營(yíng)化改革的調(diào)查研究引發(fā)學(xué)者對(duì)逆向民營(yíng)化的關(guān)注，開(kāi)啟了逆向民營(yíng)化的研究之旅。美國(guó)逆向民營(yíng)化成為各國(guó)研究逆向民營(yíng)化的參照物，因此我們?cè)谘芯恐袊?guó)的逆向民營(yíng)化問(wèn)題時(shí)，有必要借鑒美國(guó)逆向民營(yíng)化的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。
（一）美國(guó)逆向民營(yíng)化的現(xiàn)狀概述
美國(guó)是開(kāi)始民營(yíng)化改革最早的國(guó)家之一，公共服務(wù)民營(yíng)化程度非常高，其民營(yíng)化項(xiàng)目比例最高時(shí)達(dá)到34%。但最近十幾年美國(guó)逆向承包呈上升趨勢(shì)。如將1992-2002這十年分為1992-1997年與1997-2002年兩個(gè)時(shí)間段比較，發(fā)現(xiàn)穩(wěn)定外包（27%，27%）和穩(wěn)定公共生產(chǎn)（44%，43%）占總服務(wù)提供比例基本持平，新外包和倒外包卻產(chǎn)生了戲劇性變化：1992-1997年，倒合同外包的比例為11%，新外包的比例為18%；而1997-2002年，倒合同外包的比例上升為18%，而新外包比例則下降為12%，倒合同外包迅速超過(guò)新外包的近一倍。表明逆向民營(yíng)化已經(jīng)成為美國(guó)民營(yíng)化發(fā)展的一種新取向。
（二）美國(guó)逆向民營(yíng)化的原因分析
針對(duì)出現(xiàn)的逆向民營(yíng)化趨勢(shì)，美國(guó)國(guó)際市縣管理協(xié)會(huì)(ICMA)2002年和2007年的調(diào)查充分分析了其產(chǎn)生的具體原因，如下表所示：
資料來(lái)源:InternationalCity/CountyManagementAssociation,ProfileofAlternativeServiceDeliveryApproaches,SurveyData,2002,2007.
結(jié)合表可知，合同外包失敗的四大原因分別是：對(duì)合同外包的服務(wù)質(zhì)量不滿(mǎn)意；外包沒(méi)能帶來(lái)明顯的費(fèi)用節(jié)?。缓贤獍嬖诤贤O(jiān)督問(wèn)題；合同規(guī)范難題。
（三）美國(guó)逆向民營(yíng)化原因與中國(guó)逆向民營(yíng)化原因比較分析
通過(guò)上述介紹，不難發(fā)現(xiàn)，美國(guó)與中國(guó)（十堰市）的逆向民營(yíng)化出現(xiàn)原因有異同點(diǎn)。美國(guó)主因是質(zhì)量、效率、監(jiān)督、合同規(guī)范等；而我國(guó)主因?yàn)榉?、監(jiān)管、合同規(guī)范、質(zhì)量。由于美國(guó)與我國(guó)逆向民營(yíng)化的主要原因不同，可以將美國(guó)逆向民營(yíng)化定義為是一種“實(shí)質(zhì)型逆向民營(yíng)化”；我國(guó)逆向民營(yíng)化是一種“結(jié)構(gòu)型逆向民營(yíng)化”。
二、公共服務(wù)民營(yíng)化的未來(lái)展望
美國(guó)公共服務(wù)由“公共提供——民營(yíng)化——逆向民營(yíng)化”的動(dòng)態(tài)發(fā)展過(guò)程展示了當(dāng)代西方政府改革的完整圖景，預(yù)示了逆民營(yíng)化開(kāi)始成為國(guó)外民營(yíng)化發(fā)展的一種新取向未來(lái)走向。因此，結(jié)合國(guó)外民營(yíng)化新取向和中國(guó)（十堰市）“結(jié)構(gòu)型逆向民營(yíng)化”，我們將提出幾項(xiàng)途徑完善中國(guó)公共服務(wù)民營(yíng)化改革。
(一)建立健全公共服務(wù)民營(yíng)化的配套法律體系
國(guó)外眾多的改革經(jīng)驗(yàn)看，都是以立法為先導(dǎo)，例如美國(guó)、英國(guó)等國(guó)家都是“立法先行、改革隨后”，從而依法行政，減少改革的盲目性。就中國(guó)現(xiàn)在而言涉及民營(yíng)化的相關(guān)法律法規(guī)也僅有寥寥數(shù)部。代表為建設(shè)部2002年12月頒布了《關(guān)于加快市政公用事業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)》，從根本上講沒(méi)有國(guó)家層面綱要性的法律文獻(xiàn)。政府必須從公眾利益和作為經(jīng)營(yíng)方的企業(yè)利益出發(fā)，制定一套切實(shí)可行的法律規(guī)范，詳細(xì)規(guī)定民營(yíng)化改革從理論到實(shí)踐各個(gè)方面事項(xiàng)。通過(guò)立法規(guī)定來(lái)減少政府干預(yù)的隨意性和尋租腐敗的可能性。缺乏健全的法律體系是十堰公交民營(yíng)化“夭折”的重要原因之一。
(二)加強(qiáng)公共服務(wù)民營(yíng)化的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制
建立有效的競(jìng)爭(zhēng)性機(jī)制對(duì)民營(yíng)化以后的效率至關(guān)重要。政府決定把公交的民營(yíng)化改革，在與私營(yíng)企業(yè)簽訂合同前，政府須掌握大量符合條件的民營(yíng)企業(yè)信息，并且在簽訂了合同之后，企業(yè)出現(xiàn)違反合同約定的現(xiàn)象時(shí)，政府隨時(shí)找到同類(lèi)企業(yè)替代違約企業(yè)。這樣就有效地避免了“私人壟斷”，使其簽約企業(yè)時(shí)刻保持著“危機(jī)”意識(shí)；也可以有效避免十堰市公交民營(yíng)化的尷尬局面。
(三)建立政府誠(chéng)信約束機(jī)制
公共服務(wù)民營(yíng)化，其實(shí)質(zhì)就是政府與企業(yè)以平等身份建立起一種合同關(guān)系，而合同是否能履行關(guān)鍵在于合約雙方。公用服務(wù)一般具有投資巨大、利潤(rùn)低、回收期長(zhǎng)等特點(diǎn)，因此一旦政府不遵守承諾，公共服務(wù)民營(yíng)化受挫，民營(yíng)企業(yè)的投資收益必定成為問(wèn)題。十堰市公交民營(yíng)化中政府的不遵守承諾，導(dǎo)致投資商的收益受損就是一個(gè)實(shí)例，因此政府的承諾是至關(guān)重要。這就要求政府堅(jiān)持依法辦事，明確雙方的責(zé)、權(quán)、利等到位。同時(shí)政府的承諾應(yīng)該是雙方面的：政府應(yīng)遵守承諾，做到不用事后的機(jī)會(huì)主義行為損害私營(yíng)企業(yè)的利益；另一方面也要對(duì)服務(wù)不好的企業(yè)進(jìn)行懲戒。只有這樣才能真正的維護(hù)政府的誠(chéng)信度和公信力，樹(shù)立誠(chéng)信政府形象。
(四)健全政府的監(jiān)管機(jī)制
政府在民營(yíng)化過(guò)程中最重要的職能是監(jiān)管，不能對(duì)公共服務(wù)“一包了之”，做一個(gè)“甩手”政府。由于民營(yíng)企業(yè)的最終目的是利潤(rùn)而非公益，私營(yíng)企業(yè)的“利益”目標(biāo)與公用服務(wù)的“公共”屬性存在矛盾，導(dǎo)致民營(yíng)化過(guò)程中可能出現(xiàn)公共風(fēng)險(xiǎn)，如尋租和撇脂等，損害國(guó)家與人民的利益。因此，在民營(yíng)化的實(shí)踐中，需要強(qiáng)化政府對(duì)民營(yíng)企業(yè)的監(jiān)督、管理和規(guī)制。政府必須維持公共服務(wù)民營(yíng)化后，民營(yíng)企業(yè)市場(chǎng)化和公共服務(wù)公益性之間的平衡，維護(hù)社會(huì)公平正義，實(shí)現(xiàn)公平與效率統(tǒng)一的理想模式。
(五)探索公私混合的經(jīng)營(yíng)模式
美國(guó)公私混合模式經(jīng)驗(yàn)豐富，且與我國(guó)國(guó)情相近，因此我們可以加以借鑒，發(fā)揮政府和市場(chǎng)各自?xún)?yōu)勢(shì)，嘗試公私混合的公共服務(wù)提供模式。放棄公私混合提供會(huì)造成冗余的傳統(tǒng)觀念，重新樹(shù)立起“冗余”的觀念。在合同外包同時(shí)，部分保留公共部門(mén)提供服務(wù)的能力，讓公共部門(mén)成為競(jìng)爭(zhēng)者，進(jìn)而促進(jìn)公私部門(mén)各自的效率。
四、結(jié)語(yǔ)
結(jié)合十堰市公交民營(yíng)化改革實(shí)例解讀中國(guó)式逆向民營(yíng)化現(xiàn)象和美國(guó)公共服務(wù)改革從民營(yíng)化到逆民營(yíng)化的發(fā)展趨勢(shì)，表明對(duì)待民營(yíng)化改革的科學(xué)態(tài)度是既不盲目推崇也不盲目否定。只有科學(xué)把握民營(yíng)化改革的發(fā)展脈絡(luò)，借鑒西方各國(guó)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn),積極采取各種措施應(yīng)對(duì)我國(guó)民營(yíng)化改革過(guò)程中出現(xiàn)的各種問(wèn)題,才能持續(xù)有效地推進(jìn)我國(guó)公共服務(wù)的發(fā)展。