論我國住房保障體系中的政府職能-政治論文

一、住房保障體系中政府職能的現(xiàn)狀

住房保障體系是我國社會保障制度的重要內(nèi)容，其對保障民生、維護(hù)廣大人民的根本利益具有重要作用。而目前我國的住房保障體系存在著諸多問題，其中政府職能的缺位成為住房保障體系不能有效發(fā)揮作用的關(guān)鍵。作為實(shí)施住房保障的主體，政府在住房保障體系中必須發(fā)揮主導(dǎo)作用，并有義務(wù)使社會財(cái)富通過保障性住房進(jìn)行二次分配，以達(dá)到維護(hù)中低收入者的住房權(quán)利的目的。當(dāng)前，在住房保障體系中政府職能主要體現(xiàn)于以下兩方面：

1、保障作用。社會保障是各個國家均有的一項(xiàng)社會福利政策，是政府的職能和行為。^[1]各地高漲的房價(jià)，早已超出許多住房者的承受能力。住房保障作為社會保障的一部分，在中低收入群體的住房問題越來越受到重視的當(dāng)下，體現(xiàn)了政府保障民生的重要手段，成為了解決住房問題的重要方式，保證了社會成員平等的享受基本的社會福利。

2、調(diào)節(jié)作用。住房制度改革以來，盡管國家先后于2010年和2011年相繼出臺了國十條、國八條等一系列高壓的房地產(chǎn)調(diào)控政策，但我國房地產(chǎn)市場仍處于一種不健康的上漲態(tài)勢。保障性住房作為住房體系的一部分，與商品房市場一起，滿足多層次人群的不同需要。同時其作為住房市場重要的構(gòu)成部分，消化了低收入及最低收入家庭的剛性住房需求，從一定程度上緩解了商品房的購買壓力，成為保障人人居有其所的重要途徑。

二、住房保障體系中政府職能的缺位

正是由于政府職能在住房保障體系中發(fā)揮著重要的作用，如何發(fā)揮好政府職能就成為了社會關(guān)注的焦點(diǎn)，當(dāng)前，在住房保障體系中存在的政府職能缺位主要有以下幾點(diǎn)：

（一） 地方政府意識有待加強(qiáng)

1、思想上缺乏重視。長久以來，地方政府一直以GDP為導(dǎo)向，但凡能夠促進(jìn)GDP迅速增長的產(chǎn)業(yè)往往受到很高的重視，據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局投入產(chǎn)出模型測算，每100億元的房地產(chǎn)投資，可帶動國民經(jīng)濟(jì)各部門產(chǎn)出286億元。但保障性住房作為一種社會福利，因其較低的稅收和土地收益，使地方政府的產(chǎn)出較低。在多年的發(fā)展中，低收入群體極少出現(xiàn)在工作范圍中，思想上更容易被忽視，因而在實(shí)際操作中經(jīng)常存在不符實(shí)際的問題，造成了制定的政策無法做到公正和公平。

2、認(rèn)識上不夠完善。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，房地產(chǎn)市場逐漸出現(xiàn)很多新現(xiàn)象，面對這些新情況，政府部門也要對其有科學(xué)的認(rèn)識，以新方法、新思路來發(fā)揮職能，合理應(yīng)對。如目前較為普遍的非法預(yù)售，就是購房者權(quán)利難保證、社會矛盾激化的重要原因之一。對此，政府監(jiān)管漏洞、相關(guān)法律不健全、行政處罰無力等，成為現(xiàn)今信任危機(jī)和社會矛盾的主要因素。除此之外，還有土地出讓中的“灰色交易”現(xiàn)象，房地產(chǎn)企業(yè)的會計(jì)核算問題等等，都需要政府給予較多關(guān)注。

3、管理上觀念落后。一方面，雖然我國改革開放已三十余年，然而我國政府的管理觀念仍停滯在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思想上，在具體的行政事務(wù)中，往往采取直接干預(yù)的手段，偏離了“為人民服務(wù)”的宗旨。另一方面，正如《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》所提出的，市場要和保障分離、政府應(yīng)明確自身定位。^[2]長期以來，本該由政府承擔(dān)的住房保障責(zé)任大部分推給了市場，造成了今天市場供求嚴(yán)重失衡的局面?？梢姡覈畱?yīng)緊跟時代步伐，職能行使從兩方面著手，該放給市場的職責(zé)要及時放手，該完善加強(qiáng)的職能要及時改革。

（二） 政府監(jiān)管機(jī)制不健全

如果住房保障不能依靠政府職能有效實(shí)施，將形成社會新的不公平，因而有必要建立嚴(yán)格的退出機(jī)制，對居住人的收入和消費(fèi)進(jìn)行監(jiān)管，使不符合條件的居住者及時退出經(jīng)適房，讓更多更需要經(jīng)適房的人能夠及時享受到他們應(yīng)有的社會福利。然而，目前地方政府對于經(jīng)適房的監(jiān)管機(jī)制還存在許多不足，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

首先是住房保障群體范圍的界定。據(jù)國務(wù)院1998年第23號文件規(guī)定，經(jīng)濟(jì)適用房的銷售對象為中低收人家庭，然而根據(jù)北京市開發(fā)辦提供的數(shù)據(jù)，北京市自1998年實(shí)行經(jīng)濟(jì)適用房制度以來，購房者中高達(dá)16％都屬于高收入者。^[3]由于我國城鎮(zhèn)人口的構(gòu)成比較復(fù)雜，且個人收入以多種形式存在，政府很難進(jìn)行計(jì)算和監(jiān)管，往往導(dǎo)致尚有能力的家庭優(yōu)先享受了住房保障，而真正困難的家庭排在“隊(duì)尾”。因此在界定保障人群范圍時，政府必須首先進(jìn)行充分的調(diào)查研究，科學(xué)分析城鎮(zhèn)常住人口的構(gòu)成、收入水平及不同群體的需求。各地應(yīng)建立中低收入住房困難家庭信息檔案，建立健全申請、審核和公示辦法，對不符合條件的家庭要及時清理，利用好現(xiàn)有資源，規(guī)范廉租房和經(jīng)適房的供應(yīng)管理。

其次是經(jīng)適房交易過程中的投機(jī)和違規(guī)行為。在交易過程中，政府對購買者的收入水平、轉(zhuǎn)讓資格等監(jiān)管是極其不嚴(yán)格的，這造成了各地經(jīng)適房騙購案屢見不鮮。2010年4月，南京公布了首起經(jīng)適房違規(guī)案例，當(dāng)事人為了騙取經(jīng)適房的申購資格，偽造了虛假的離婚協(xié)議書和常住人口登記卡，并在申購材料中說明夫妻兩人離婚，一方在公房拆遷后無房可住，從而騙得一套經(jīng)適房。我國《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》規(guī)定，經(jīng)濟(jì)適用房實(shí)行有限產(chǎn)權(quán)，購買五年后方可上市進(jìn)行交易。這便存在著極大的投機(jī)成分，由于經(jīng)適房與商品房質(zhì)量相差無幾，且有越建越豪華趨勢，因此投機(jī)者可在其中長期住用，而把自己的住房出售或租賃。顯然政府應(yīng)運(yùn)用自身職能，加強(qiáng)對享受保障性住房的人群進(jìn)行有效的審查，及時對投機(jī)者追究法律責(zé)任。

除此之外，還應(yīng)當(dāng)重視對房地產(chǎn)開發(fā)商的監(jiān)管。在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下，開發(fā)商往往采用故意抬高價(jià)格或擴(kuò)大戶型面積的方法，使經(jīng)濟(jì)適用房變得“不經(jīng)濟(jì)”，中低收入者難以負(fù)擔(dān)。為此，政府應(yīng)加強(qiáng)開發(fā)過程和結(jié)果的管理與監(jiān)控并將方案公示，這既能起到警告開發(fā)商依法辦事的效果，也能使購房者放心。

（三） 機(jī)構(gòu)設(shè)置不明晰

中低收入家庭的的住房問題無疑是“十二五”中的重中之重，無論是投資、建設(shè)還是維護(hù)，其工程之巨、實(shí)現(xiàn)之難可想而知，這無疑需要一個專業(yè)的管理機(jī)構(gòu)來統(tǒng)一協(xié)調(diào)。雖然我國各地市已陸續(xù)建立各式住房保障機(jī)構(gòu)，如北京市住房保障辦公室，銀川市住房保障局，上海市、鄭州市、西安市、武漢市、石家莊市、呼和浩特市住房保障和房地產(chǎn)管理局等等，但各個機(jī)構(gòu)不僅名稱不統(tǒng)一，職能、職權(quán)也各有差別。如北京市住房保障辦公室的職責(zé)是研究擬訂相關(guān)政策措施，負(fù)責(zé)保障性住房的建設(shè)和房源分配等；而銀川市住房保障局的職責(zé)則覆蓋了執(zhí)法、房地產(chǎn)開發(fā)、物業(yè)、拆遷、裝修、保障性住房發(fā)展規(guī)劃等方方面面；各市的住房保障和房地產(chǎn)管理局職責(zé)大多包括執(zhí)法擬法、房地產(chǎn)市場各方面的政策規(guī)劃與管理等。近年來較多省市采用改革合并的形式，將房地產(chǎn)管理局更名為住房保障和房地產(chǎn)管理局，已經(jīng)是顯著的進(jìn)步與發(fā)展，但有必要進(jìn)一步明確職責(zé)、提高效率，將住房保障局和房地產(chǎn)管理局進(jìn)行分離。

（四） 相關(guān)政策不到位

如果沒有配套政策的出臺，保障性住房制度的實(shí)施就無法得到應(yīng)有的保障，因而保障性住房政策的制定顯得十分重要，當(dāng)前，保障性住房政策中主要存在以下幾大缺陷：

1、中等收入階層被忽視。目前我國住房保障體系針對的對象主要是低收入及最低收入家庭，中等收入家庭在其中成了尷尬的“夾心層”，他們作為我國人口結(jié)構(gòu)中所占比例最大的階層，既無資格購買經(jīng)適房，也不符合租住廉租房的條件，又無經(jīng)濟(jì)實(shí)力購買價(jià)格昂貴的商品房，成了住房保障體系中缺失的重要一環(huán)。2010年上海市政協(xié)的調(diào)查結(jié)果就顯示，中等收入群體對住房保障充滿期待，66.27%的人希望被納入經(jīng)濟(jì)適用房政策覆蓋范圍，85%的人希望政府提供公共租賃房；83%的人希望通過政府發(fā)放住房券等辦法，買到優(yōu)惠價(jià)的住房。

2、資金供給不足。保障性住房屬于民生福利性質(zhì)的建設(shè)，若缺少了府充足資金的引導(dǎo)和支持，無疑失去了立足的根基。據(jù)《人民政協(xié)報(bào)》報(bào)道，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部政策研究中心副主任王玨林曾表示，“2011年各地解決保障性住房建設(shè)資金難度較大，尤其是‘十二五’的開始年，各項(xiàng)工作都要布局，經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)的任務(wù)又比較重，保障性住房建設(shè)數(shù)量又比較多?！蹦壳拔覈Ｕ闲宰》康慕ㄔO(shè)資金來源主要有三個:一是土地出讓金的10％，二是中央財(cái)政劃撥，三是試點(diǎn)城市的公積金貸款支持。上述三項(xiàng)2010年合計(jì)為4838億，但根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的估算，2010年1000萬套保障房的建設(shè)資金本應(yīng)突破1.3萬億元，這中間巨大的差額映射了當(dāng)今住房保障資金供給不足的嚴(yán)重問題。

3、法律責(zé)任輕重不當(dāng)。住建部發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)適用住房管理有關(guān)問題的通知》中要求，購房人以虛假資料騙購經(jīng)濟(jì)適用住房的，一經(jīng)查實(shí)，立即責(zé)令退還，并取消其在5年內(nèi)再次申請購買或租賃各類政策性、保障性住房的資格。^[4]從以上條款便可看出，對于以不正當(dāng)手段獲得保障性住房的違法者，處罰措施極輕。這使得人們?nèi)菀讖男睦砩虾敛恢匾曔`反制度的低成本而肆無忌憚的知法犯法。我國醞釀中的《住房保障法》起草者之一王玉國便表示：“騙購經(jīng)濟(jì)適用房的行為之所以屢禁不止，就是因?yàn)檫@種行為的違法成本太低……這種行為分析起來符合刑法上詐騙罪的犯罪構(gòu)成，完全可以詐騙罪論處?！钡壳?，騙購經(jīng)適房的行為是否應(yīng)以詐騙罪論處，還值得我們繼續(xù)討論。

三、   住房保障體系中政府職能的改進(jìn)方向

（一）完善健全監(jiān)管體制

在極有限的保障住房資源下，要使其發(fā)揮最大的功效，必須建立一個行之有效的檔案、監(jiān)管及準(zhǔn)入退出機(jī)制。在建立檔案時，嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)、分級管理、逐級建檔，保證居民管理信息系統(tǒng)的可靠性和完善性。對各地區(qū)科學(xué)劃分家庭收入水平并定量分類。使不符條件的居民及時退出，符合條件的居民及時受保。同時應(yīng)成立專門的管理部門，負(fù)責(zé)對保障性住房的居住者的收入情況等進(jìn)行定期的檢查并公示，讓低收入人群在一個公平公正公開的環(huán)境下合理享受保障房的使用權(quán)，如此，保障性住房才能發(fā)揮其最大的社會福利功用。

（二）科學(xué)定位政府角色

1、建立專門的住房保障機(jī)構(gòu)。實(shí)踐已經(jīng)證明，如果沒有專門的住房保障機(jī)構(gòu)，現(xiàn)有的房地產(chǎn)管理機(jī)關(guān)難以滿足實(shí)際工作的需要。我們應(yīng)借鑒國外及國內(nèi)各地機(jī)構(gòu)設(shè)置和管理的有效模式，在地方成立專門的住房保障局或辦公室，統(tǒng)一行使對保障性住房的管理職能。在中央方面，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部已獨(dú)立設(shè)置住房保障司。這極大的提高了住房保障機(jī)構(gòu)規(guī)格，形成了其獨(dú)立的專門管理地位，極大地滿足了我國政府履行住房保障職能的需要。

2、改革政績考核機(jī)制。由于我國目前政績考核機(jī)制主要指標(biāo)為經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)率，而保障性住房對地方政府來說經(jīng)濟(jì)和政治的利益并不可觀，因此住房保障的實(shí)施進(jìn)度沒能成為政府政績考核的重要組成內(nèi)容。住房保障關(guān)系國計(jì)民生，在我國努力建設(shè)“服務(wù)型政府”的今天，更理所應(yīng)當(dāng)?shù)爻蔀楦骷壵兛己藱C(jī)制的重要指標(biāo)，這不僅將有效促進(jìn)住房保障制度的實(shí)施，更將促進(jìn)當(dāng)前的政績考核機(jī)制成為一個內(nèi)涵更豐富、更加科學(xué)的指標(biāo)體系。^[5]

（三）推進(jìn)相關(guān)立法進(jìn)程

任何政策，如果缺少了法律的保護(hù)，必然是無法立足的。因此，只有使住房保障制度處于法律的保護(hù)之下，才能從根本上預(yù)防并解決現(xiàn)行制度中的不足之處，保證保障性住房政策的高效運(yùn)行。參考國際經(jīng)驗(yàn)，1937年9月，美國國會便通過了瓦格納住房法。以此為基礎(chǔ)，美國又先后頒布了《1949年住房法》、《住房與城市發(fā)展法》、《質(zhì)量住房和工作責(zé)任法案》等，進(jìn)一步規(guī)范公共住房的運(yùn)作。日本也于1951年頒布了《公營住宅法》，廉租房由此進(jìn)入有法可依的階段并獲得迅速發(fā)展。^[6]目前我國有關(guān)的文件大多屬于部門規(guī)章或地方政府規(guī)章，如國務(wù)院《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)住房制度改革的意見》、《廉租住房保障辦法》、《廉租住房保障資金管理辦法》、各地方《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》等等，但至今并未出臺一部權(quán)威統(tǒng)一的住房保障性法律，難以滿足現(xiàn)今住房保障工作的法律需要?？上驳氖?，我國已開始起草《住房保障法》，有關(guān)方面稱該法草案明確了公民居住權(quán)，以及政府在保障居住權(quán)方面承擔(dān)的責(zé)任，還將通過其保證保障性住房的資金來源。

（四）加強(qiáng)相關(guān)政策實(shí)施

1、擴(kuò)大保障人群。鑒于我國目前中低收入人群基數(shù)大、貧富分化比較嚴(yán)重、住房問題依然是居民生活首要難題等情況，住房保障覆蓋面必須擴(kuò)大。首先便是改革保障人群收入標(biāo)準(zhǔn)，將中等收入有住房需要的家庭、大學(xué)生等中青年住房困難群體等納入到住房保障范圍內(nèi)，并根據(jù)不同的收入情況定性分類，以“階梯式”方式提供住房保障，特殊困難者或最低生活保障直接配給保障房源，中低收入者以售為主配建保障房并提供購房補(bǔ)貼，中等收入者直接提供租賃補(bǔ)貼，做到有限資源的最優(yōu)分配。

2、定期信息公開。目前我國在住房問題上社會矛盾較大，原因之一便是普通民眾不能及時清晰地了解政府對保障性住房的實(shí)施政策及相關(guān)信息，因此政府必須充分發(fā)揮職能，對保障性住房的成本和價(jià)格定期公示，公布經(jīng)適房等保障性住房的銷售情況及購房者情況，同時發(fā)揮公眾的監(jiān)督力量，吸收有益建議并不斷修正，定期對保障性住房進(jìn)行審計(jì)，以保證其健康運(yùn)行。另外，需加大保障性住房的現(xiàn)有制度和政策的宣傳力度，讓符合條件且需要入住保障房的居民及時了解相關(guān)信息，同時還可以對不符合條件的住房者加強(qiáng)監(jiān)督，起到警示作用。

3、保障資金來源。無論是保障性住房的規(guī)劃、投資，還是建設(shè)、入住，都離不開巨額的資金。連續(xù)而穩(wěn)定的資金來源是保障性住房體系良好運(yùn)行的基礎(chǔ)。保障性住房體系的資金應(yīng)以國家財(cái)政為主導(dǎo)，首先建立專門的住房金融機(jī)構(gòu)，為中低收入群體購房給予貸款等多元化的優(yōu)惠和幫助通過多種方式籌集資金，同時吸引民營資本進(jìn)入，形成強(qiáng)有力的公共住房資金來源。通過強(qiáng)制性手段規(guī)定以土地出讓收入、公有住房出售收入作為保障資金的重要來源，并設(shè)立專門的保障房資金，實(shí)現(xiàn)專款專用。最后，可由政府部門作為主管單位，設(shè)立保障資金專項(xiàng)基金會，派專人監(jiān)督和管理，廣泛接受社會捐贈。

四、結(jié)語

溫家寶曾表示，穩(wěn)定房價(jià)和提供住房保障是各級政府的重要職責(zé)，政府應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范市場秩序，完善土地、財(cái)稅、金融政策，加快建立促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的長效機(jī)制，抑制投資投機(jī)性需求，加快保障性住房的建設(shè)，發(fā)展公共租賃住房，促進(jìn)形成合理的住房供給結(jié)構(gòu)。相信在中央政府強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)下，政府職能將隨著保障性住房建設(shè)進(jìn)度的加快而不斷完善，住房保障體系也將在邊探索邊改革中漸漸成熟，切實(shí)滿足不同收入層次人群的住房需要、解決中低收入人群的住房困難問題，為構(gòu)建和諧社會奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

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