淺議行政執(zhí)法責(zé)任制-法律論文

淺議行政執(zhí)法責(zé)任制
吉林省公安邊防總隊長春邊防檢查站張穎
一、行政執(zhí)法責(zé)任制的科學(xué)涵義下面，筆者分別對依法行政和行政執(zhí)法責(zé)任制的科學(xué)涵義作簡要分析，以此來揭示行政執(zhí)法責(zé)任制是依法行政的重要保障措施。第一，關(guān)于依法行政的科學(xué)涵義。王連昌教授曾撰文提出：“依法行政的含義是合法設(shè)置的組織和個人，在合法的職權(quán)范圍內(nèi)，依法實(shí)體法和程序法，行使行政職權(quán)職責(zé)，并接受監(jiān)督，承擔(dān)法律責(zé)任。”應(yīng)松年教授也提出："依法行政就是行政機(jī)關(guān)依法行使行政權(quán)力，或者說，行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力，管理公共事務(wù)，必須由法律授權(quán)，并依法法律規(guī)定?！辈还軐W(xué)者們?nèi)绾味x“依法行政”，我們認(rèn)為：依法行政至少包括兩個方面的內(nèi)容，一是行政要合法，即行政權(quán)力的取得、行政權(quán)力的運(yùn)用和行使要合法，并且合法既要符合實(shí)體法規(guī)定，又要符合程序法規(guī)定；二是行政要受到監(jiān)督和違法行政要承擔(dān)法律責(zé)任。第二，關(guān)于行政執(zhí)法責(zé)任制的科學(xué)涵義。目前，學(xué)術(shù)界有的認(rèn)為行政執(zhí)法責(zé)任制是一種行政管理制度，有的認(rèn)為是一種工作制度，也有的認(rèn)為是一種執(zhí)法制度，還有的認(rèn)為是一種綜合制度。盡管各種表述不一，但有一點(diǎn)是一致的，行政執(zhí)法責(zé)任制強(qiáng)調(diào)的要執(zhí)法權(quán)力和執(zhí)法責(zé)任。我們認(rèn)為，行政執(zhí)法責(zé)任制是“行政執(zhí)法責(zé)任制和評議考核制”的統(tǒng)稱，是一種行政機(jī)關(guān)內(nèi)部以監(jiān)督行政執(zhí)法行為為主要內(nèi)容的層級監(jiān)督制度。行政執(zhí)法責(zé)任制的核心是通過明確政府機(jī)關(guān)法定行政執(zhí)法職責(zé)，健全行政執(zhí)法評議考核體系，落實(shí)行政責(zé)任追究制，實(shí)現(xiàn)規(guī)范行政執(zhí)法行為的目的。通過對依法行政和行政執(zhí)法責(zé)任制科學(xué)涵義的分析，依法行政和行政執(zhí)法責(zé)任制充分體現(xiàn)了“設(shè)權(quán)要法定、有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、侵權(quán)要賠償”這一原則。同時，從兩者的涵義還可以看出，依法行政要求政府機(jī)關(guān)以法定的行政管理職權(quán)為基礎(chǔ)，既行使權(quán)力，又承擔(dān)責(zé)任，既履行職責(zé)，又受到監(jiān)督。實(shí)行行政執(zhí)法責(zé)任制符合依法行政的基本原則，即行政主體法定、行政職權(quán)法定、行政程序法定、行政行業(yè)法定、行政責(zé)任法定，從而成為實(shí)現(xiàn)依法行政的有效途徑。
二、當(dāng)前實(shí)施行政執(zhí)法責(zé)任制存在的主要問題
行政執(zhí)法責(zé)任制推行以來，實(shí)踐中還存在著一些因素阻礙了這種制度的深入發(fā)展。
第一，立法障礙。立法是執(zhí)法的前提。當(dāng)前立法中存在的某些責(zé)任不清、相互沖突的問題，或者立法不完善、法律依據(jù)不健全的問題，給執(zhí)法帶來了一定的混亂。這是立法阻礙引起的實(shí)行行政執(zhí)法責(zé)任制的障礙。具體表現(xiàn)在：其一，立法沖突轉(zhuǎn)化為執(zhí)法沖突。在我國，相當(dāng)部分的法律、法規(guī)和規(guī)章由行政機(jī)關(guān)執(zhí)行。由于立法主體不同，中央、地方、部門之間利益存在分割，部門壟斷主義和地方保障主義等因素導(dǎo)致了立法沖突，法規(guī)之間扯皮、打架現(xiàn)象比較嚴(yán)重。而立法沖突又必然轉(zhuǎn)化為執(zhí)法行為的相互沖突，擾亂了法律程序，引起執(zhí)法責(zé)任不清，執(zhí)法有失公正。同時，立法中的部門利益傾向?qū)е路ㄒ?guī)對主管部門的權(quán)力規(guī)定較多，對自己的責(zé)任、義務(wù)體現(xiàn)很少，為對執(zhí)法者執(zhí)法責(zé)任的確定留下了“隱患”。其二，規(guī)范行政行為及其程序的法律尚不完善，許多重要的執(zhí)法行為缺乏法律的調(diào)整，制約了行政執(zhí)法責(zé)任制的實(shí)施，影響了執(zhí)法責(zé)任制的效力。實(shí)行行政執(zhí)法責(zé)任制的根本目的在于規(guī)范行政行為及其程序，而行政行為必須由法律來規(guī)定其執(zhí)法主體、職責(zé)范圍及運(yùn)作程序。我國行政處罰法和行政許可法的頒布實(shí)施，解決了行政處罰和行政許可行為的主體、職責(zé)范圍和程序。但其他一些重要的行政行為實(shí)施的行政程序法也還沒有規(guī)定。這就使得在確定行政行為是否越權(quán)、是否濫用自由裁量權(quán)、是否違反法定程序等問題上缺乏統(tǒng)一的、有法律效力的標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)踐中出現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)不一、各行其是現(xiàn)象，增加了實(shí)行行政執(zhí)法責(zé)任制的難度。
第二，體制障礙。當(dāng)前，我國仍處于轉(zhuǎn)型時期，行政管理體制、行政執(zhí)法體現(xiàn)也處于過渡和改革階段，不可避免地存在一些體現(xiàn)不順的問題，阻礙了行政執(zhí)法責(zé)任制的全面落實(shí)。執(zhí)法體現(xiàn)障礙就是指因執(zhí)法體制不順，權(quán)責(zé)不清而引起的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)林立，執(zhí)法主體多元化行政處罰過度分散的現(xiàn)象。各行政執(zhí)法部門之間的職責(zé)雖基本明確，但是仍有一些部門之間的職責(zé)尚未完全理順，執(zhí)法主體多元化，職責(zé)、權(quán)限重疊交叉的現(xiàn)象在具體執(zhí)法中仍然存在。執(zhí)法體現(xiàn)弊病至少帶來兩方面的不良好后果：一方面執(zhí)法重疊交叉，多頭處罰或重復(fù)處罰侵害了公民、法人和其他組織的合法權(quán)益；另一方面，執(zhí)法效率低下，執(zhí)法部門把執(zhí)法權(quán)當(dāng)做牟取部門利益的手段，有利爭著罰，無利都不管，相互推諉、扯皮，經(jīng)常出現(xiàn)執(zhí)法密集地帶和執(zhí)法空白現(xiàn)象。
（二）縶地人員現(xiàn)象變革相對滯后，工作開展不平衡
執(zhí)法人員觀念變革滯后，不具備現(xiàn)代法制觀念，不了解或不能正確理解國家的法律、法規(guī)，在執(zhí)法中扭曲和違背了法律的真實(shí)意思表達(dá)，不能適應(yīng)實(shí)行行政執(zhí)法責(zé)任制的嚴(yán)格要求。一是執(zhí)法人員法律意識不強(qiáng)，重行政手段，輕法律手段，辦事靠老辦法、依靠政策、憑借行政手段的思想嚴(yán)重；沒有認(rèn)識深入落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制是促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政，轉(zhuǎn)變政府職能和改善投資軟環(huán)境的根本性措施；錯誤地認(rèn)為搞行政執(zhí)法責(zé)任制是法律機(jī)構(gòu)的事，只要法制機(jī)構(gòu)大力去抓，就能把工作做好。二是執(zhí)法人員重權(quán)力，輕責(zé)任。片面認(rèn)為法律是上級管下級、干部管群眾的手段，強(qiáng)調(diào)管民而忽視管“官”，忘記了自己在行使職權(quán)的同時也要承擔(dān)違法執(zhí)法的責(zé)任，把自己置于法律之上。三是執(zhí)法人員認(rèn)為執(zhí)法責(zé)任制的種種規(guī)范束手束腳，影響了執(zhí)法的效率。從本質(zhì)上看，行政執(zhí)法責(zé)任制并沒有創(chuàng)設(shè)新的法律規(guī)定，而是為保證法律法規(guī)規(guī)定的正確實(shí)施而明確了具體的責(zé)任制度，其所要求的，正是法律法規(guī)實(shí)施的本來要求。由于執(zhí)法人員普遍存在的重實(shí)體、輕程序或既不重實(shí)體也不重程序的傾向，以致把行政執(zhí)法責(zé)任制當(dāng)做束縛手腳的多余的東西，認(rèn)為它會降低行政管理、行政執(zhí)法的效率。以上三種不正確的觀念成為阻礙行政執(zhí)法責(zé)任制實(shí)施的一股“暗流”。
（三）執(zhí)法權(quán)力與執(zhí)法責(zé)任不統(tǒng)一，責(zé)任追究不到位
權(quán)力與責(zé)任是一柄雙刃劍，因此，實(shí)行行政執(zhí)法責(zé)任制必須強(qiáng)調(diào)權(quán)責(zé)的一致性。但在推行行政執(zhí)法責(zé)任制工作中，明顯存在著淡化責(zé)任追究的傾向。往往是過錯糾了，但在處理責(zé)任人問題上卻遲遲沒有結(jié)果。一些行政機(jī)關(guān)怕丑護(hù)短，擔(dān)心嚴(yán)格糾錯會影響本部門的聲譽(yù)和執(zhí)法人員的積極性，不愿認(rèn)真追究責(zé)任，甚至掩蓋執(zhí)法違法問題，往往是大事化小，小事化了，鮮有責(zé)任追究的案例。這種只顧及本機(jī)關(guān)面子，顧及違法者情緒的行為，失去了行政執(zhí)法責(zé)任制應(yīng)有的作用。
三、推行行政執(zhí)法責(zé)任制的主要對策
推行和實(shí)施行政執(zhí)法責(zé)任制是依法行政的要求。市場經(jīng)濟(jì)需要建立責(zé)任政府、法治政府、信用政府。在這種形勢下，迫切需要建立行之有效的制度和機(jī)制，保障政府機(jī)關(guān)依法行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。下面從三個方面談?wù)劸唧w對策。
（一)領(lǐng)會和掌握行政執(zhí)法責(zé)任制的本質(zhì)和操作規(guī)程
1.行政執(zhí)示責(zé)任制的本質(zhì)行政執(zhí)法責(zé)任制是行政法治的一項基本制度。行政執(zhí)法責(zé)任制要求通過明確的權(quán)力內(nèi)容、程序方式，以及對濫用職權(quán)、越權(quán)行政的責(zé)任追究，重在事前規(guī)范以及事后監(jiān)督，發(fā)揮法律控權(quán)的作用。從行政執(zhí)法責(zé)任制的運(yùn)行來看，行政執(zhí)法責(zé)任制的起點(diǎn)是分解職責(zé)，在分解職責(zé)中要求責(zé)權(quán)一致，要求建章立制保障責(zé)權(quán)統(tǒng)一的目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，過程是要求強(qiáng)化對分解的職責(zé)的監(jiān)督，其終極目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)行政法治，追求規(guī)范執(zhí)法。從以上分析可以看出，行政執(zhí)法責(zé)任制是以政府機(jī)關(guān)為實(shí)施主體，以法定的行政職權(quán)為內(nèi)容，以責(zé)任和責(zé)權(quán)一體化為基礎(chǔ)的法律制度。
2行政執(zhí)法責(zé)任制的操作規(guī)程行政執(zhí)法責(zé)任制是對行政機(jī)關(guān)實(shí)施監(jiān)督的一種制度，可按如下規(guī)程來操作：
〔1〕制定方案，明確指導(dǎo)思想、組織領(lǐng)導(dǎo)、工作目標(biāo)、具體方法和實(shí)施步驟，為行政執(zhí)法責(zé)任制的順利推行提供保障。
（之）在明確行政執(zhí)法主體和依據(jù)的基礎(chǔ)上，分解執(zhí)法目標(biāo)，制定履職的工作標(biāo)準(zhǔn)。
口）規(guī)定規(guī)范行政執(zhí)法責(zé)任的行
政執(zhí)法程序，做到執(zhí)法權(quán)限法定化，執(zhí)法行為規(guī)范化，執(zhí)法處罰標(biāo)準(zhǔn)化，執(zhí)法操作有序化，執(zhí)法檢查經(jīng)?；瑘?zhí)法監(jiān)督制度化，用程序保障執(zhí)法的公開、公正、公平。
（斗）制定執(zhí)法公開、評議考核、責(zé)任追究等內(nèi)容的保障制度等。^量化考核，總結(jié)表彰。
（二）切實(shí)做好依法界定執(zhí)法職責(zé)工作
1.梳理執(zhí)法依據(jù)
行政機(jī)關(guān)直接針對行政相對人實(shí)施具體行政管理的行政執(zhí)法活動，其依據(jù)是法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定。同時，法律、法規(guī)和規(guī)章對行政執(zhí)法主體、權(quán)限、程序也作了規(guī)定或者要求。因此，推行行政執(zhí)法責(zé)任制的首要環(huán)節(jié)，是要梳理清楚行政機(jī)關(guān)所執(zhí)行的法律、法規(guī)和規(guī)章。在梳理過程中，要注意與實(shí)施行政處罰法、行政許可法等規(guī)范政府共同行為的法律規(guī)范相結(jié)合。要依據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章修改和廢止的情況，對所屬各部門的執(zhí)法依據(jù)及時加以調(diào)整。梳理完畢的執(zhí)法依據(jù)，除下發(fā)相關(guān)執(zhí)法部門外，要以適當(dāng)方式對社會公布。
1分解執(zhí)法權(quán)限
各級行政執(zhí)法部門要將其執(zhí)行的法律、法規(guī)和規(guī)章所規(guī)定的職權(quán)，按照執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法崗位的配置，分解到具體執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法崗位。要按照職權(quán)法定的原則，逐項列出行政執(zhí)法部門現(xiàn)有各項執(zhí)法職權(quán)相對應(yīng)的法律依據(jù)。要科學(xué)合理地分解同一行政執(zhí)法部門內(nèi)部不同執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法崗位的職權(quán)，既要防止平行執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法崗位的職權(quán)交叉重復(fù)，又要有利于增進(jìn)相互之間的協(xié)調(diào)配合。不同層次的執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法崗位之間的職權(quán)要相互銜接，做到執(zhí)示流程清楚，要求具體，期限明確。要通過分解法定職權(quán)層層落實(shí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法人員的職責(zé)。
3申確定執(zhí)法責(zé)任
要根據(jù)有權(quán)必有責(zé)的要求，在分解法定職權(quán)的基礎(chǔ)上，確定不同部門和不同崗位上執(zhí)法人員的具體執(zhí)法責(zé)任。法律、法規(guī)和規(guī)章賦予行政執(zhí)法部門的每一項職責(zé)，既是行政執(zhí)法部門的法定權(quán)力，也是行政執(zhí)法部門必須履行的法定義務(wù)。行政執(zhí)法部門任何違反法定義務(wù)的行為，都必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，才能防止行政執(zhí)法不作為和亂作為，確保行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法行政。行政執(zhí)法部門和執(zhí)法人員的執(zhí)法責(zé)任必須具體明確，要根據(jù)違反義務(wù)的不同情形，依法確定應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的種類和內(nèi)容。
（三）建立健全行政執(zhí)法責(zé)任制評議考核機(jī)制
評議考核是關(guān)于行政執(zhí)法工作狀況、水平和績效的重要評價機(jī)制，是檢驗(yàn)行政機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法人員是否正確行使法定職權(quán)、是否全面履行法定義務(wù)的有效措施。行政執(zhí)法責(zé)任制評議考核是推行行政執(zhí)法責(zé)任制承上啟下的重要環(huán)節(jié)法律、法規(guī)和規(guī)章的各種規(guī)定的落實(shí)要通過評議考核進(jìn)行檢驗(yàn)，評議考核的結(jié)果又是下一步追究執(zhí)法責(zé)任的基礎(chǔ)。因此，建立健全行政執(zhí)法責(zé)任制評議考核機(jī)制，對于推行行政執(zhí)法責(zé)任制扎實(shí)開展有著至關(guān)重要的作用。
由于行政執(zhí)法責(zé)任制直接體現(xiàn)依法行政的要求，所以我國履行法律規(guī)定的法定執(zhí)法職責(zé)、法律職責(zé)為執(zhí)法基礎(chǔ)，通過法定職責(zé)分解細(xì)化，使行為規(guī)范、責(zé)任評價、考核獎懲等環(huán)節(jié)，具體清楚，標(biāo)準(zhǔn)明確，以建立起“職責(zé)一履行一責(zé)任一獎懲”的一整套執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制。評議考核制度作為行政執(zhí)法責(zé)任制文藝報核心制度和關(guān)鍵環(huán)節(jié)其評議考核體系完善與否，評議考核的規(guī)范大小、內(nèi)容多少，直接關(guān)系到評議考核制度整體功能的實(shí)現(xiàn)。因此，要通過評議考核，實(shí)現(xiàn)全面、客觀、公正評價行政執(zhí)法主體及其執(zhí)法人員實(shí)施行政執(zhí)法責(zé)任制的全過程，以達(dá)到激勵先進(jìn)、鞭策后進(jìn)、懲處違法違紀(jì)行為，監(jiān)督執(zhí)法人員更好地履行職責(zé)、嚴(yán)格依法行政、提高執(zhí)法效率和執(zhí)法水平的目的，就必須根據(jù)實(shí)際情況，科學(xué)地構(gòu)建行政執(zhí)法責(zé)任制評議考核體系。有了科學(xué)的行政執(zhí)法責(zé)任制評議考核體系，還必須有科學(xué)的考核方法。評議考核工作能否起到應(yīng)有的作用，在很大程度上取決于評議考核的方法是否科學(xué)合理。因此，行政執(zhí)法責(zé)任制評議考核還應(yīng)積極探索和開拓新思路和新方法，比如將信息技術(shù)運(yùn)用到行政執(zhí)法領(lǐng)域，將有利于進(jìn)一步推行行政執(zhí)法責(zé)任制，使之更具公正、公開和公平的原則。綜上所述，雖然我國目前執(zhí)行行政執(zhí)法責(zé)任制過程中還存在弊端，但如能根據(jù)實(shí)際采取切實(shí)有效的辦法，不斷健全行政執(zhí)法責(zé)任制，建立科學(xué)的行政執(zhí)法責(zé)任體制，會對推進(jìn)我國依法行政進(jìn)程起到不容忽視的促進(jìn)作用。