轉型期體制外社會監(jiān)督模式的創(chuàng)新與實踐——基于溫州市民監(jiān)督團現象的思考

    社會監(jiān)督，通俗來講，是由公民、法人或其他組織對行政機關及其工作人員的行政行為進行的一種具有一定約束力卻沒有法律效力的監(jiān)督，包括公眾監(jiān)督、社會團體監(jiān)督、以及網絡、媒體的輿論監(jiān)督等。隨著我國政治體制改革的不斷推進，公眾有效參與政府及工作人員行政行為監(jiān)督的積極性提高。在中國特色社會主義監(jiān)督體系中，社會監(jiān)督作為一種體制外監(jiān)督、自下而上的監(jiān)督、廣泛性監(jiān)督，發(fā)揮了不可替代的積極作用。隨著我國社會的深刻轉型，公眾民主意識的高漲和網絡媒體的普及，其廣泛性和實效性愈加明顯。近年來，從小學生“免費午餐”計劃推動政府職能部門關注貧困小學生營養(yǎng)健康問題，到“微笑門”和“名表門”主角原陜西安監(jiān)局局長楊達才因網民監(jiān)督曝光而落馬；從浙江杭州高檔“會所”擠占景區(qū)引發(fā)爭議，政府及時采取措施，到河南鄭州5萬多張金箔貼城市雕塑引發(fā)市民不滿，政府聞過即改等。這些社會事件都真實的顯示了社會監(jiān)督推動了政聲與民聲的互動、黨心與民心的互融，促進了政府對信譽意識和責任意識的提高。

一、催生新模式：轉型期社會的產物

1、轉型期社會的特點

    社會轉型是指社會結構的整體性、根本性變遷。在社會轉型的加速期，經濟迅速發(fā)展，政治日益民主，社會面貌煥然一新，社會財富逐漸累積，文化生活豐富多彩，人們的思想觀念、生活方式、自我需求發(fā)生了巨大的轉變。

    首先是價值觀念的變化。隨著社會的進步與開放，西方社會思想觀念與生活的影響，人們開始從過去對溫飽問題的關注轉向對人自身的關注和尊重，用美國心理學家亞伯拉罕·馬斯洛需要層次理論解釋的話，就是公眾已經從生理上的、安全的需要上升為自我實現的需要，公眾的民主意識、參與意識、平等觀念、權利觀念、主體意識等逐漸覺醒，加之政治體制改革的推進，人們開始勇于表達自己的愿望和訴求，維護自身權利，倡導社會公正，并通過各種渠道尋求新的全面發(fā)展。

    其次是生活方式的變化。這一時期，人們對于圍繞自身生存和發(fā)展的物質、精神需求更加多樣，公眾的注意力開始從宏大敘事轉向微觀政治，特別是與公眾生活密切相關的食品安全、城市綠化、交通狀況、公共設施以及民生保障等議題。隨著網絡通訊的發(fā)展，人們開始利用互聯網、媒體、手機等工具，實現著信息的共享與資源的互動。從某種程度而言，公眾不再是獨立個體，他們可以通過最快捷的手段，比如微博，針對某一事件形成看法統(tǒng)一的強大“聯盟”，共同“聲討”，表達訴求。

    再次是社會關系的變化?！吧鐣霓D型促進或推動了社會的分工，而社會的分工必然帶來或伴隨著社會分層。”①社會階層的分化導致了人在一定社會關系中角色的變化。最典型的便是公眾與政府的關系。與社會轉型相伴而來的社會資源分配不公，公共服務不到位，社會保障不完善，貧富差距拉大等問題直接成為公眾拷問政府的直接理由。正因為社會關系的不斷變化，公民監(jiān)督、團體組織監(jiān)督以及輿論監(jiān)督等社會監(jiān)督模式不斷被催生。

2、體制內監(jiān)督體系的不完善

    一般而言，體制內監(jiān)督包括政黨監(jiān)督和國家監(jiān)督，如人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督等，其特征是權利系統(tǒng)內部以權力制約權力。權力系統(tǒng)內部監(jiān)督和制約因其主體和對象都處于權力體系內部，彼此行為易于觀察便于監(jiān)督，因此對權力進行監(jiān)督具有一定的優(yōu)勢。中國政法大學法學院教授王建芹認為：“反腐敗職能部門的監(jiān)督本質上是一種體制內的監(jiān)督，在正常監(jiān)督過程中難免會受到方方面面人情與利益關系的掣肘，常常面臨巨大的壓力?！雹谕踅淌诜浅Ｖ苯拥闹赋隽梭w制內監(jiān)督的致命弱點，那就是“權力制約權力”，往往在利益上存在牽連，甚至在查處過程中會遇到干擾和阻力，這樣勢必會影響監(jiān)督制約的效果。從公眾輿論和話語權的角度而言，由于體制內監(jiān)督其“話語權非平民化”，草根階層的監(jiān)督權利很難通過這一途徑實現，無法滿足轉型期日益高漲的公眾民主意識表達，換句話說體制內監(jiān)督渠道還不是很完善。從監(jiān)督的實現方式和實效性角度而言，由于體制內監(jiān)督透明度不高，有些時候甚至需要保密，實現和廣大公眾的知情權、解釋權和參與權的互動上必然存在障礙，這必然影響主流價值的傳遞和社會共識的形成，在一定程度上影響政府公信力。近年來國內發(fā)生過很多起類似重大事件，政府部門越解釋，公眾質疑聲反而越大，官方的應對非但沒有平息事態(tài)反而引發(fā)全國性輿論場。

    體制外社會監(jiān)督既是對體制內監(jiān)督的有益補充，又是國家權力社會化的邏輯結論和社會進步的客觀要求。體制外社會監(jiān)督以其話語權的平民化、監(jiān)督主體的草根性以及主流媒體所發(fā)揮的聯動效應在一定程度上滿足了人民群眾實現知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權的愿望。當然，體制外社會監(jiān)督作為一種基于體制內監(jiān)督的不足而進行的范式創(chuàng)新，既不意味著體制內監(jiān)督的式微，更不意味著現實背景下對國家權力的否定和對體制內監(jiān)督的替代。強調社會監(jiān)督旨在厘清兩種監(jiān)督范式關系的基礎上，構筑一個相互支撐、優(yōu)勢互補的監(jiān)督格局，從而超越體制內監(jiān)督的局限，實現體制內外力量的動態(tài)互補。

二、市民監(jiān)督團現象：體制外社會監(jiān)督的創(chuàng)新模式

1、市民監(jiān)督團現象分析

    在溫州，有一支充分整合了新聞媒體輿論監(jiān)督與普通市民群眾監(jiān)督兩大功能的隊伍——市民監(jiān)督團。這支隊伍從最初2010年單一的城市綠化“千人監(jiān)督團”到今天“溫州市市民監(jiān)督團”，規(guī)模發(fā)展達到41個團6000多人，監(jiān)督范圍擴大到城市破難攻堅、轉型發(fā)展的方方面面。這支隊伍借助溫州市委市政府大刀闊斧整弊政、大張旗鼓推改革的東風，充分利用多種媒體手段，發(fā)揮民間智慧和群眾監(jiān)督作用，開展系列監(jiān)督活動，對阻礙城市建設的“攔路虎”、“絆腳石”進行曝光，監(jiān)督相關責任部門有效開展工作，兌現社會承諾。既搭建了媒體輿論監(jiān)督與群眾監(jiān)督“水乳相融”的重要平臺，受到上級領導和廣大受眾的好評，又實現了社會監(jiān)督模式的“溫州制造”。

    溫州市市民監(jiān)督團作為一個兼具輿論監(jiān)督和群眾監(jiān)督功能的社會團體，具有幾個鮮明的特點。一是市民監(jiān)督員具有廣泛性和代表性。監(jiān)督員來自不同地域（來自全市各縣市區(qū)）、不同年齡（下到大學生、上到退休老人）、不同社會階層（工人、農民、知識分子、人大代表、政協委員、學生、公務員、新溫州人等）。二是市民監(jiān)督員非?！敖拥貧狻?，其言論代表了老百姓的心聲。因為監(jiān)督團的成員都來自普通市民，與老百姓地位對等，因此能消除老百姓對媒體記者的部分抵觸和害怕心理，容易與老百姓接觸，聽到普通市民的心聲；他們發(fā)表的“草根”言論通俗易懂，公眾易于接受。三是市民監(jiān)督員帶有志愿者的性質。所有監(jiān)督員自愿報名，不考慮報酬，以服務公共社會為己任，大部分監(jiān)督員都是利用業(yè)余事件參與社會監(jiān)督。四是市民監(jiān)督員發(fā)表的觀點和意見自由多樣、真實客觀。他們始終懷著熱情和正義感，用尖銳而犀利的問題對政府的不作為、慢作為甚至亂作為提出質疑。

2、體制外社會監(jiān)督的創(chuàng)新意義

    市民監(jiān)督團運作以來，充分發(fā)揮民間智慧和群眾監(jiān)督的作用，把群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督結合起來，創(chuàng)新監(jiān)督模式，使溫州市民監(jiān)督團成為溫州城市文明建設的一個閃亮窗口。該活動得到了省委宣傳部有關領導的高度重視，省內各高校的專家學者也對此項活動給予了極大關注。嘉興、衢州等地的新聞媒體在宣傳部領導率領下，慕名來溫州交流和考察，逐漸發(fā)展成為大家都認可的有效社會監(jiān)督模式。從數據來看，市民監(jiān)督團的實效性也非常顯著，以2012年為例，在不完全統(tǒng)計的130多個督查案例中，80%以上得到落實或有明顯進展，50余個案例得到圓滿解決，有力地推動了破難攻堅大行動。③顯然，這一群眾監(jiān)督與輿論監(jiān)督相結合的社會監(jiān)督新模式，因其有明確的價值取向和新型的運作模式，引起了公眾的共鳴和社會的強烈反響。監(jiān)督團成員的草根性、議題設置的貼近性、表達內容的開放性、運作手段的參與性以及監(jiān)督的普遍民意性不僅活躍了公眾參政的熱情、積極性，還加強了大眾與政府之間的聯系，改變了原來公眾被動接受信息的模式，增強了政府與公眾之間的互動，對我國政府職能定位和職能的轉變起著積極地促進示范作用。

三、體制外社會監(jiān)督：有為政府與和諧民眾的橋梁

    黨的十七大明確提出了“加快行政管理體制改革，建設服務型政府”的要求，同時強調要“擴大人民民主，保證人民當家作主。保障人民的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權”。④加快服務型政府建設，有利于我國黨和政府形象的提升，發(fā)揮體制外社會監(jiān)督效應，可以擴大公眾影響力，化解社會矛盾，密切聯系群眾。探索和創(chuàng)新體制外社會監(jiān)督模式，有助于彌補體制內監(jiān)督的不足，拓寬監(jiān)督渠道，提高監(jiān)督實效；有利于引導公民進行有序政治參與，保障公民監(jiān)督權，增強人們政治認同感，從而加快我國民主政治建設與和諧社會的構建步伐。

1、健全政府信息公開制度

    健全政府信息公開制度，旨在提高政府決策的透明度，這是保障人民知情權的前提條件。知情權即了解權、知悉權，是指公民、法人或其他組織對國家機關掌握的信息享有了解的權利，知情權作為政治民主化的一種必然要求和結果，是公民的一項基本權利。事實上，近年來很多公共群體性事件導致的公眾對政府作為的質疑、批評甚至否定，都是緣于公眾與政府之間的信息溝通不暢，從而導致信息不對稱。2008年的“胡斌飆車案”杭州市公安局所做的時速70碼的鑒定，顯然是對公眾知情權的挑戰(zhàn)，于是才會出現網絡、媒體、報紙以及普通民眾甚至社會團體強大的輿論監(jiān)督。試想一開始政府部門就以負責的態(tài)度，科學公正的數據公示于眾，自然不會有后面的事態(tài)變化。同樣，2011年“7.23動車事故”，新聞發(fā)布會“不管你信不信，反正我是信了”的言論再一次刺激了公眾的神經，挑戰(zhàn)了公眾的知情權，極大的降低了政府官員的素質和政府的公信力?？梢?，保障公民的知情權，前提就是要求政府提高建立和完善政務公開制度和各種辦事公開制度。知政是有效的民意表達的前提，公民只有在充分、確實了解政府活動的基礎上才能有效地參與并監(jiān)督政府決策。沒有知情權，公民的政治參與只能是一句空話，民意表達也將大打折扣。

2、完善民意表達機制

    在西方國家，很少出現民眾網絡反腐成功的案例，因為他們有著完善的法律體系和監(jiān)督渠道。在我國，民意表達機制依然是緩解人民矛盾、讓公眾參與民主政治的一個重要平臺。廣泛的匯集民意、傾聽人民的心聲是塑造服務型政府的必然要求，也是消除公眾與政府之間的隔閡，提高公眾參政意識和水平的關鍵所在，更是保障人民表達權的制度支撐。我國民意表達機制主要由代表性民意表達機制、輿論性民意表達機制、廣泛性民意表達機制、利益集團意愿表達機制四個方面構成。社會監(jiān)督要產生真正的法律效率、成為制衡公共權力的有效手段，必須同人大立法機關有機結合起來，使人大成為反映民意、維護人民利益的根本渠道。新聞輿論監(jiān)督是社會監(jiān)督的重要組成部分，在西方被稱為與立法、行政、司法三權并駕齊驅的“第四種權力”，溫州市民監(jiān)督團的運作則是群眾監(jiān)督與輿論監(jiān)督有效結合的典型。類似的案例還有武漢電視臺的“電視問政”，利用體制內的機構，體制外的監(jiān)督形式，實現對政府工作的有效監(jiān)督，成為具有全國性影響力的一檔節(jié)目。批評、建議、申訴、檢舉、控告等是廣泛性民意表達的基本形式和手段，在我國現階段廣泛性民意表達以信訪和舉報最為普遍，而這兩種形式依然需要向規(guī)范化和法制化邁進。

3、拓寬公眾有序政治參與的渠道

    黨的十七大指出，“要豐富社會主義民主政治的實現形式，從經濟、政治、文化、社會生活等方面，擴大人民群眾的有序參與?！雹荼Ｕ蠀⑴c管理國家和社會事務的權利，主要包括批評權、建議權、控告權、檢舉權。公眾政治參與程度高低直接決定民主政治建設的成效，因此，不斷拓寬公眾有序的政治參與渠道，實現政府與公眾的良性互動，成為民主政治建設的突破口，成為建設服務型政府的一座橋梁。事實上，社會監(jiān)督只是公眾實現有序政治參與的形式之一。公眾參與政治的渠道很多，向政府提交議案、參與咨詢調研會、采取信訪途徑等。盡管已經存在著相對成熟的如政治協商制度、信訪制度、行政領導接待制度等補充形式，但仍然需要大力發(fā)展聽證會、政策調研會等能夠達到決策中樞的渠道。

4、開辟公眾表達訴求的有效途徑

    截至2013年6月，中國網民規(guī)模達到5.91億，手機網民規(guī)模達4.64億，表明互聯網已經成為覆蓋率僅次于電視的大眾傳媒。⑥網絡已滲透進人們日常生活的方方面面，成為社會輿論最重要的發(fā)源地，公眾發(fā)表意見、政府了解輿情的重要渠道，網絡以其特有的影響力作為催化劑和推動力量，對政治領域產生著深刻影響。胡錦濤強調，“互聯網已成為思想文化信息的集散地和社會輿論的放大器，我們要充分認識以互聯網為代表的新興媒體的社會影響力”。 ⑦一方面網絡民意代表了相當一部分社會公眾的見解，政府對他們的意見和建議不能無視。另一方面，處于發(fā)育之中的網絡公共輿論需要培養(yǎng)和規(guī)范，政府對其評估應該謹慎應對。事實上，當網絡成為公共輿論主要陣地之前，我國政府還開辟了一系列用于公眾表達訴求的途徑。比如12345市長熱線、96315消費投訴熱線、96310執(zhí)法投訴熱線等，通過熱線電話這一途徑延伸了社會監(jiān)督的鏈條，同時也樹立了政府科學化、民主化、服務化的理念。

結 語

    我國憲法第二十七條規(guī)定：“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務”。上海市市長韓正在談和諧社會建設時曾指出：“監(jiān)督政府體制外更重要”。⑧順應社會發(fā)展趨勢, 強調體制外監(jiān)督及其主客體雙方的義務和責任，能夠完善中國特色社會主義監(jiān)督體系，并對社會和諧產生積極的推動作用。

注釋：

[1]劉祖云.社會轉型解讀[M].武漢大學出版社2005年版，第179頁

[2]http://www.chinanews.com/fz/2012/12-23/4430704.shtml

[3]廣聚民意、督促合力——溫州市民監(jiān)督團活動紀實.中共溫州市委宣傳部,2012.09

[4] [5]http://news.xinhuanet.com/newscenter/2007-10/24/content_6938568.htm

[6]2011年中國互聯網輿情分析報告

[7]http://news.xinhuanet.com/politics/2008-06/22/content_8417170.htm

[8] http://news.xinhuanet.com/mrdx/2005-03/20/content_2727363.htm