我國孤殘青年安置政策比較研究及對策設(shè)計-社科論文

通過比較分析可以看出，當(dāng)前我國對我國孤殘青年安置政策存在以下問題：

第一，國家層面對孤殘青年的安置問題缺乏整體政策設(shè)計，導(dǎo)致目前孤殘青年的安置問題完全依賴于地方政府。而使地方政府決策者擔(dān)心的是，福利政策越好，可能會導(dǎo)致更多的棄嬰出現(xiàn)在當(dāng)?shù)兀虼思词故秦斦媳容^富裕的地方政府，在處理孤殘青年安置問題上仍比較謹(jǐn)慎。

第二，政府福利機構(gòu)對孤殘兒童普遍重養(yǎng)輕教，導(dǎo)致了孤殘兒童成年后很難與社會接軌，政府福利機構(gòu)的職能亟待轉(zhuǎn)變。

第三，政府對福利企業(yè)的定位不準(zhǔn)。由于殘疾人的工作能力本身就低于正常人，因此福利企業(yè)的“贏利”定位就使其不得不像其他一般企業(yè)一樣參與激烈的市場競爭，而據(jù)筆者對廣東省某福利企業(yè)的調(diào)查顯示，其企業(yè)超過60%的殘疾員工每月創(chuàng)造的效益低于其工資收入，長此以往，福利企業(yè)必定走向衰竭。

第四，社會力量興辦的福利機構(gòu)仍然非常薄弱，還難以承接由于福利企業(yè)衰竭所帶來的巨大漏洞，如何有效組織社會力量發(fā)展福利事業(yè)，仍然任重而道遠(yuǎn)。

一、孤殘青年安置政策的核心要素分析

（一）政府責(zé)任

孤殘兒童在未成年時期由政府供養(yǎng)，兒童福利機構(gòu)擔(dān)任其法定監(jiān)護人，責(zé)任主體明確。但是孤殘兒童成年后，其責(zé)任邊界變得非常模糊，解決孤殘青年的安置問題，離不開政府的幫助，但是政府的責(zé)任邊界在何處？我國《憲法》第45條規(guī)定 “國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活和教育?！边@是國家對特定弱勢群體的一種義務(wù)性承諾，其為生存難以為繼的公民尋求國家的物質(zhì)幫助提供了本源性的法律保障。從《憲法》上看，國家的責(zé)任重在對殘疾人提供幫扶，而對孤兒的責(zé)任則主要體現(xiàn)為未成年時期的養(yǎng)護，對于已經(jīng)是成年人的孤殘青年的安置問題，則實際并無明確法律規(guī)定，目前只能將其作為特殊類型的殘疾人弱勢群體進行幫扶，為其進入社會提供基本的生存和工作保障，在就業(yè)、住房、醫(yī)療等方面參照相關(guān)法律法規(guī)給予相應(yīng)待遇。

（二）就業(yè)方式

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，孤殘青年有集體就業(yè)的偏好。主要原因如下：首先，孤殘青年有自卑和排他的心理，集體就業(yè)可以減少其他人群對其的歧視行為，縮短孤殘青年進入工作狀態(tài)的適應(yīng)時間；其次，孤殘青年喜歡在熟悉的環(huán)境下生活和工作，集體就業(yè)可以使他們有機會同自己熟悉的朋友一起工作，便于交流；第三，部分孤殘青年工作的時候需要有人特殊照看，集體就業(yè)便于統(tǒng)一管理、照應(yīng)。調(diào)研過程了解到的福利企業(yè)殘疾勞動者的集體就業(yè)傾向性明顯表明，對于這批特殊群體而言，集體就業(yè)可以為其帶來更多的自信和安全感，對剛剛踏入社會的孤殘青年來說，集體就業(yè)還是一種較為合理的就業(yè)方式。

（三）居住模式

成年孤兒按其殘疾程度可以劃分為三大類。除有重大殘疾、生活無法自理的成年孤兒無法回歸社會之外，另外兩類成年孤兒都具備部分勞動能力或完全勞動能力，這批成年孤兒最終的歸屬應(yīng)該是擁有自己的生活和家庭。在調(diào)研過程中，關(guān)于居住模式問題出現(xiàn)分歧。群居有利于管理，并且方便統(tǒng)一安排，但是群居模式亦有以下幾個弊端：首先，群居對所在社區(qū)而言，增加了工作壓力，尤其是計劃生育工作和社會治安工作；其次，群居容易產(chǎn)生標(biāo)簽化，使得成年孤兒即便進入社會也難以擺脫特殊身份給予自己的制約，反倒難以融入周邊社會，形成“再次封閉”和“二度分隔”；第三，群居容易使孤殘青年對兒童福利院產(chǎn)生持續(xù)依賴，難以在思想層面上斷奶。因此，筆者認(rèn)為，如果要群居，則必須有政府福利機構(gòu)的人員進行看護和教育，否則應(yīng)采取分散到社區(qū)的居住模式。

（四）服務(wù)主體

    一直以來，政府在兒童福利事業(yè)發(fā)展過程中扮演主角，是孤殘兒童成長的直接服務(wù)者。兒童福利院代表政府對孤殘兒童進行托養(yǎng)、照料和培育。但是隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和公民社會的逐步發(fā)育，部分社會組織開始關(guān)注這個領(lǐng)域，并且形成不同于院舍照顧的新型模式。從發(fā)展趨勢看，政府在繼續(xù)承擔(dān)服務(wù)主體的同時，應(yīng)該將部分服務(wù)項目和服務(wù)內(nèi)容轉(zhuǎn)承給相關(guān)社會組織，尤其是民辦非企業(yè)單位。此種做法既可以減輕政府的實際工作壓力，同時也可以培育一批有潛力、有實力、有愛心的社會組織。從發(fā)展規(guī)律看，培育社會組織的意義尤為重大。

二、對策設(shè)計

（一）促使孤殘青年安置的公共服務(wù)均等化

孤殘青年安置政策本質(zhì)上是公共服務(wù)問題，這項問題單憑某一地方政府很難解決，安置孤殘青年的責(zé)任應(yīng)由全社會共同承擔(dān)，因此，建議制定對孤殘兒童培育和孤殘青年安置的全國統(tǒng)一補貼標(biāo)準(zhǔn)，以促使公共服務(wù)均等化。

（二）培育自立自強、自食其力的孤殘青年

由于自身缺欠和生活環(huán)境等原因，長期生活在福利機構(gòu)中的孤殘兒童一般存在性格孤僻、心理封閉、依賴懶惰、自信心缺乏、畏懼社會等心理問題和社會適應(yīng)能力差、謀生技能弱等能力問題。如果說先賦性殘疾無法根治的話，后致性心理、能力問題則可以積極解決。在他們的整個生命周期，都應(yīng)加強對他們的心理輔導(dǎo)和技能培訓(xùn)，努力培育自立自強、自食其力的孤殘青年。

（三）穩(wěn)步轉(zhuǎn)變兒童福利院的職能和機構(gòu)

在新形勢下，兒童福利院在繼續(xù)履行傳統(tǒng)的供養(yǎng)職能外，應(yīng)積極轉(zhuǎn)變職能，承擔(dān)更多的教育職能、家庭寄養(yǎng)服務(wù)職能、收養(yǎng)和寄養(yǎng)兒童家長培訓(xùn)職能等，通過以上職能的轉(zhuǎn)變，豐富、拓展兒童福利機構(gòu)的服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)領(lǐng)域，使其從單純的孤殘兒童供養(yǎng)機構(gòu)發(fā)展成為綜合型的社區(qū)兒童福利資源中心^[3]。在轉(zhuǎn)變職能的基礎(chǔ)上，兒童福利機構(gòu)應(yīng)依據(jù)職能需要原則，合理增設(shè)一些工作機構(gòu)，如家庭寄養(yǎng)服務(wù)指導(dǎo)中心，兒童家長培訓(xùn)中心等，以保證相應(yīng)職能的履行。

（四）充分發(fā)揮地方政府主導(dǎo)作用

1、整合資源，全面改進孤殘兒童的教育、培訓(xùn)制度

第一、突破“九年義務(wù)教育”框架。加強學(xué)前教育和義務(wù)教育后普通教育、職業(yè)教育,特別是學(xué)前教育和職業(yè)教育，要積極建立智障幼兒學(xué)前教育機構(gòu)、智障青少年高中班，盡力為孤殘兒童提供完整的教育體系，提升其基本素質(zhì)，為日后融入社會奠定良好基礎(chǔ)。

第二、加大對隨班就讀工作的支持力度。促進隨班就讀是孤殘兒童融入社會的關(guān)鍵。要進一步促進中輕度孤殘兒童隨班就讀，把隨班就讀作為推進孤殘兒童義務(wù)教育的基本政策。

第三，強化孤殘兒童的職業(yè)技能。職業(yè)教育學(xué)校與培訓(xùn)機構(gòu)要針對孤殘兒童的特殊需求，積極開展職業(yè)教育與培訓(xùn)，努力成為孤殘兒童勞動預(yù)備制培訓(xùn)的定點機構(gòu)。要多渠道、多層次、多形式地開展孤殘兒童職業(yè)教育與培訓(xùn)。

2、另辟蹊徑，建立專門的孤殘青年住房制度

住房是孤殘青年安置的核心工作，可以依據(jù)目前我國的經(jīng)濟適用房政策或廉租房政策合理解決好孤殘青年的住房問題，住房地點可以集中也可以分散，民政部門與所在社區(qū)居委會一起共同管理。

3、想方設(shè)法，切實解決孤殘青年的就業(yè)問題

就業(yè)是民生之本，是孤殘青年安置工作的根本性任務(wù)。應(yīng)針對孤殘青年的特點，制定科學(xué)、有效的優(yōu)惠政策，為切實解決他們的就業(yè)問題提供制度保障。

對自主就業(yè)的孤殘青年，應(yīng)給予獎勵標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)揮其引領(lǐng)作用。

對不能自主就業(yè)但健康有勞動能力的孤殘青年，可將其安排在福利機構(gòu)、福利企業(yè)或者其他的企事業(yè)單位中就業(yè)；若不愿意接受安排則向其提供免費的職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹，盡量幫助其解決就業(yè)問題。

對有就業(yè)要求但未能就業(yè)的孤殘青年可領(lǐng)取失業(yè)證，享受免費職業(yè)介紹、職業(yè)指導(dǎo)和一次性免費培訓(xùn)。失業(yè)孤殘青年可享受自主創(chuàng)業(yè)、小額擔(dān)保貸款等城鎮(zhèn)下崗失業(yè)人員再就業(yè)扶持政策，可以比照零就業(yè)家庭成員享受公益性崗位援助政策。

（五）大力發(fā)展福利企業(yè)

發(fā)展壯大福利企業(yè)，既有利于擴大孤殘青年就業(yè)，亦有利于和諧社會的構(gòu)建。為此，民政、工商、稅務(wù)、殘聯(lián)等相關(guān)部門應(yīng)進一步加大對福利企業(yè)的扶持力度，繼續(xù)放寬政策和條件，鼓勵多元經(jīng)濟實體新辦、轉(zhuǎn)辦，申請認(rèn)定福利企業(yè)，并從扶資、扶技、扶智等方面給予全方位的幫扶和服務(wù)。要加快退稅制度改革，加快福利企業(yè)資金流轉(zhuǎn)，鞏固和發(fā)展孤殘青年就業(yè)。在政府采購項目中，要對福利企業(yè)進行必要的政策傾斜，同等條件下優(yōu)先考慮福利企業(yè)，從業(yè)務(wù)來源角度保證福利企業(yè)的正常經(jīng)營。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，目前我國福利企業(yè)普遍生存舉步維艱，主要問題是客戶訂單不足，政府在保證福利企業(yè)訂單方面完全可以有所作為。

（六）加大對民辦社會福利機構(gòu)的支持力度

對社會力量興辦的社會福利機構(gòu)，按照建設(shè)規(guī)模、資金投入規(guī)模，給予一定的政策支持和資金鼓勵；對已經(jīng)運營的民辦社會福利機構(gòu)，按照床位數(shù)和收養(yǎng)人數(shù)給與適當(dāng)?shù)恼咧С趾唾Y金鼓勵；對在社會力量興辦的社會福利機構(gòu)工作的護理工，實行工薪補貼，以鼓勵更多人員參與社會福利機構(gòu)工作；在規(guī)劃、建設(shè)稅費減免、用地、用水、用電等方面，應(yīng)當(dāng)與公辦社會福利機構(gòu)一樣享受同等待遇。