建立城鄉(xiāng)居民統(tǒng)一的社會保障制度芻議

摘要  一個統(tǒng)一的、城鄉(xiāng)居民均等的社會保障制度，是終結(jié)城鄉(xiāng)二元體制和促進生產(chǎn)要素融合所必需。因此，現(xiàn)行社會保險制度要按照科學發(fā)展觀要求，遵循以人為本、統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)發(fā)展的原則，不斷予以完善。

關(guān)鍵詞  城鄉(xiāng) 社會保障 建立

 

近年來，隨著城市化進程的逐步推進，城市不斷向農(nóng)村地區(qū)擴張，大量的土地被征用，農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口的人員逐年增加，許多農(nóng)民身份已轉(zhuǎn)為居民，但還沒有完全享受應(yīng)有的待遇，與城鎮(zhèn)居民在養(yǎng)老、醫(yī)療等保障方面的差距仍然較大。同時，隨著農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，一部分農(nóng)村居民不再以土地作為主要生產(chǎn)資料，進城務(wù)工的農(nóng)民越來越多，但是由于現(xiàn)階段社會保障的缺失，從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)村人口的生活風險也就不斷加大。農(nóng)民只能以土地作為就業(yè)保障、生活保障和傷病養(yǎng)老保險的唯一依托，社會保障制度缺失的問題已引發(fā)一系列矛盾和問題。

社會保障體系包括社會保險、社會救濟、社會福利、優(yōu)撫安置和社會互助等方面，其中社會保險是社會保障體系的核心，主要是養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險。改革開放30年來，我國已初步建立中國特色的社會保障體系，但從總體上看，現(xiàn)行社會保障制度與社會各階層的期待還有較大差距，制度設(shè)計帶有明顯的城鄉(xiāng)二元分 治色彩。隨著我國綜合實力不斷增強，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度，已成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的客觀需求。

受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響和制約，現(xiàn)行社會保險的種類、管理與運營方式、基金籌集辦法、征繳率、支付標準、社會保險基金給付與監(jiān)督等均缺乏統(tǒng)一的政策法規(guī)，影響了城鄉(xiāng)一體發(fā)展的進程。一是養(yǎng)老保險標準不同?，F(xiàn)行城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險有三種，即機關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險、企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，上述三種養(yǎng)老保險繳費比例不同，且同類保險中又進行分類。二是醫(yī)療保險種類較多。目前，城鄉(xiāng)醫(yī)療保險有六種，即城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險、大病統(tǒng)籌的新型農(nóng)村合作醫(yī)療、城鎮(zhèn)居民低保醫(yī)療救助、農(nóng)村居民低保醫(yī)療救助及離休人員、“5•12”老干部、傷殘軍人醫(yī)療保險。從以上六種醫(yī)療保險看，城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民界定清晰，城鎮(zhèn)職工和居民的醫(yī)保又分為若干類型。三是城鄉(xiāng)居民受益不均。由于各階層繳費比例不同、各級財政補助額度不同，造成各種養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險受益不均。四是缺乏統(tǒng)一管理機制。目前，城鄉(xiāng)社會保險體系多家分管、條塊分割，缺乏統(tǒng)一、長效的管理機制。現(xiàn)行社會保險多家管理、自成體系、政出多門、分級統(tǒng)籌的機制產(chǎn)生這樣的弊端：一是城鄉(xiāng)受益不均。城鄉(xiāng)困難群體得不到同等保障，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險覆蓋面小，農(nóng)民參保積極性不高，基本上沒有保障效果。二是調(diào)控能力不強。三是行政成本增加。由于機構(gòu)重疊、人財浪費，加大了管理成本，影響了服務(wù)效率。 

目前，全國有不少省市在推進城鄉(xiāng)醫(yī)保一體化工作，得到當?shù)厝罕姷膿碜o。新修訂的國家《社會保險法》（草案）規(guī)定，省、區(qū)、市政府可根據(jù)實際情況，將城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療統(tǒng)一標準合并實施。因此，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保險制度時機已經(jīng)成熟，意義重大。保障公民基本權(quán)利。人人享受社會保障制度，是憲法規(guī)定的每個公民的基本權(quán)利。一個統(tǒng)一的、城鄉(xiāng)居民均等的社會保障制度，是終結(jié)城鄉(xiāng)二元體制和促進生產(chǎn)要素融合所必需。因此，社會保障資源的整合是大勢所趨，對于構(gòu)建社會保險大保障格局，保障全體公民合法權(quán)益，防止資源浪費具有積極意義。現(xiàn)行社會保險制度要按照科學發(fā)展觀要求，遵循以人為本、統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)發(fā)展的原則，不斷予以完善。

 一是完善市場經(jīng)濟體制。社會保障制度是與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的基本制度，它對保障社會安全和經(jīng)濟建設(shè)順利進行具有重要的作用，是現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下不可缺少的動力機制和福利機制。市場經(jīng)濟是優(yōu)勝劣汰的競爭經(jīng)濟，有成功者，有失敗者，還有困難群體，政府應(yīng)該保障他們的生存權(quán)。隨著社會主義市場經(jīng)濟不斷走向成熟，市場在資源和生產(chǎn)要素配置中的作用越來越大，人口的自由流動成為常態(tài)，要求政府在國民收入二次分配中對困難群體予以傾斜。 

二是轉(zhuǎn)變政府職能。提供包括社會保障在內(nèi)的公共產(chǎn)品，是現(xiàn)代政府的主要職能。必須進一步解放思想，切實把政府職能轉(zhuǎn)到經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)上來。轉(zhuǎn)變政府職能，必然要求加快建立、完善與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的社會保障制度。建立城鄉(xiāng)一體的社會保險制度，促進公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置，生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展中融合，是現(xiàn)代政府必須履行的職能。 

三是統(tǒng)一政策。現(xiàn)階段社會養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險的實施對象分為農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民，形成農(nóng)村和城鎮(zhèn)社會保險分割分治。根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展趨勢，這兩大相對獨立運行的社會保險制度應(yīng)當走向統(tǒng)一，在實施的基本原則、經(jīng)費來源（各方比例）、保險金給付（具體標準）、保險金的管理與運營、基本項目設(shè)置等方面，都應(yīng)實行相同的制度。當前，我國已進入城市化進程加快、城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化格局逐步形成的重要時期，需要積極推進戶籍制度改革，通過戶籍制度均等化，推進社會保險制度均等化。必須建立由中央級財政承擔大部分，地方級財政、企業(yè)和個人承擔小部分的社會保險基金制度。同時，社?；饝?yīng)由國家統(tǒng)一監(jiān)管，國內(nèi)自由流通，以打破區(qū)域界限，促進各類人才自由流動，直正使全體公民享受到均等的社會保障。 

四是分步推進。建立城鄉(xiāng)一體的社會保險制度，涉及到調(diào)整很多利益主體，可以根據(jù)各地實際條件分步實施，最基本的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險項目逐步實行基本相同的待遇標準?，F(xiàn)階段實施的儲蓄式農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度已不適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的形勢，加快完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險勢在必行。要盡快出臺新的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，并與企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度接軌，再逐步推進與機關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險銜接，從而實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體的養(yǎng)老保險制度?，F(xiàn)行的醫(yī)療保險制度項目繁多、標準不一、受益不均，農(nóng)村、城鎮(zhèn)又分為若干標準?？蓪⒊擎?zhèn)居民醫(yī)保與大病統(tǒng)籌的新型農(nóng)村合作醫(yī)療統(tǒng)一標準合并實施，再逐步過渡實現(xiàn)各類醫(yī)療保險統(tǒng)一。將農(nóng)村低保與城鎮(zhèn)低保并軌執(zhí)行統(tǒng)一標準，實現(xiàn)城鄉(xiāng)低保醫(yī)療救助均等統(tǒng)一。國家要加大投資力度，提高補差標準，逐步做到城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老、醫(yī)保、低保一體化。 

五是要依法保障。實現(xiàn)社會保障管理法制化，意味著社會保障政策的統(tǒng)一和社會成員享受社會保障權(quán)益機會的均等，同時也為社會保障具體操作提供法律依據(jù)。社會保險是一個復雜的社會經(jīng)濟系統(tǒng)工程，各類保險的性質(zhì)、特點、對象、范圍、標準、享受條件、費用來源、管理方式都不盡相同，需要按不同保險項目進行立法和分項管理。同步整合成為獨立的社會保障統(tǒng)一管理機構(gòu)，將各部門管理的各項社會保障職能統(tǒng)一起來，明確各部門的職能定位，形成各部門之間的協(xié)調(diào)機制。 

六是應(yīng)改費為稅。將現(xiàn)行的社會保險費改為社會保障稅，這是規(guī)范社會保險基金籌措方式的治本之策。國家頒布的《社會保險費征繳暫行條例》規(guī)定，社會保險費（包括養(yǎng)老和醫(yī)療保險）實行“二費合征”，由地方稅務(wù)機關(guān)征收。將社會保險費改為社會保障稅，需要研究制訂《社會保障稅條例》，對社會保障稅稅率、稅基、納稅對象、征收辦法等作出具體規(guī)定，由稅務(wù)機關(guān)依法征收，這有利于實行“收支兩條線”管理，依法擴大社會保險覆蓋面，提高征繳率，降低行政成本。

建立城鄉(xiāng)居民統(tǒng)一標準的社會保險制度，遵循了以人為本的理念，有利于推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，符合科學發(fā)展觀的要求，可以充分調(diào)動社會各階層的創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)造熱情，維護其合法權(quán)益，使其老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)，對促進發(fā)展、構(gòu)建和諧社會具有重要的現(xiàn)實意義。