論我國(guó)城市基礎(chǔ)建設(shè)的多元化投融資策略

一、我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資現(xiàn)狀

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)城市化進(jìn)程明顯加快，城市化率不斷提升，大力推進(jìn)中國(guó)的城市化，既是全面建設(shè)小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的歷史重任，又是有效解除中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)約束的“瓶頸”，更是保障中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速、持續(xù)和協(xié)調(diào)發(fā)展的重大戰(zhàn)略舉措?，F(xiàn)階段已進(jìn)入到高速城市化的進(jìn)程中，如何依照可持續(xù)發(fā)展理論，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城市化進(jìn)程，是今后中國(guó)必須面對(duì)的一個(gè)重大課題。

2008年，我國(guó)城市市政公用設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投資方面達(dá)到7236億元，占全國(guó)全社會(huì)固定資產(chǎn)投資總額、國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的4.20%、2.41%。隨著改革的不斷深入，外資和民間資本在基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上起的作用越來(lái)越大，較好地解決了國(guó)家資金不足的問(wèn)題。雖然我國(guó)城市建設(shè)資金籌集取得不少的成就，在總體來(lái)說(shuō)還不能滿足我國(guó)城市的發(fā)展需要。適度保持城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的規(guī)模上，聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署推薦發(fā)展中國(guó)家的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)占GDP的比重為3%-8%，占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的比重為10%-15%。到2008年，我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)占GDP的比重僅為2.41%，占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的比重僅為4.20%，仍然低于推薦水平。

只有基礎(chǔ)設(shè)施的健全與完善，城市才能擔(dān)當(dāng)起新一輪財(cái)富集聚的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。到2050年前后，中國(guó)城市發(fā)展所需要的基礎(chǔ)投入，大約在40萬(wàn)億~45萬(wàn)億元人民幣的數(shù)額，相當(dāng)于每年平均投入8000億至9000億元人民幣。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有資金需求大、建設(shè)周期長(zhǎng)和投資回報(bào)低等特點(diǎn)，為適應(yīng)城市建設(shè)快速發(fā)展的需要，應(yīng)建立“政府引導(dǎo)、社會(huì)參與、市場(chǎng)運(yùn)作”的投融資格局。從目前建設(shè)資金來(lái)源來(lái)看，傳統(tǒng)的城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式主要采用財(cái)政投資、土地儲(chǔ)備制度融資、國(guó)內(nèi)外貸款和發(fā)行國(guó)債等投融資方式，政府基本包攬了全部基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資，由于項(xiàng)目投資巨大，往往會(huì)造成一定時(shí)期內(nèi)財(cái)政資金短缺，融資模式的創(chuàng)新顯得尤為迫切。

二、國(guó)內(nèi)外城市建設(shè)資金籌措的經(jīng)驗(yàn)

1、國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

美國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)最主要的融資渠道是市政債券，是依據(jù)地方政府的財(cái)政收入來(lái)?yè)?dān)保和償還或?qū)ｉT(mén)的稅收收入來(lái)加以償還。英國(guó)的公用設(shè)施主要采用公用事業(yè)民營(yíng)化方式建設(shè)。法國(guó)和德國(guó)在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的項(xiàng)目投融資模式、規(guī)劃設(shè)計(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營(yíng)及使用中，將主管政府部門(mén)、相關(guān)企業(yè)以及居民的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任用法律的形式確定下來(lái)，杜絕責(zé)權(quán)不清的現(xiàn)象。日本在籌措城市建設(shè)資金方面充分發(fā)揮了政府的主導(dǎo)作用，通過(guò)成立開(kāi)發(fā)銀行、限定最高利率和租稅特別措施等做法完成。

2、國(guó)內(nèi)主要經(jīng)驗(yàn)

上海是國(guó)內(nèi)城市建設(shè)發(fā)展最快的典型。投融資模式方面的有益探索也走在了全國(guó)前列，例如2007年采用信托模式完成上海外環(huán)隧道項(xiàng)目建設(shè)，2007年泰康保險(xiǎn)公司旗下的泰康資產(chǎn)管理公司和上海城投，經(jīng)中國(guó)保監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)第一次成功地將保險(xiǎn)資金引入完成上海新水源地——青草沙原水工程建設(shè)。深圳以BOT方式與香港合力電力有限公司興建沙角B電廠項(xiàng)目。珠海1996年8月通過(guò)在開(kāi)曼群島注冊(cè)了SPV公司——珠海高速公路有限公司，成功地發(fā)行了資產(chǎn)抵押債券，是采用ABS模式進(jìn)行城市建設(shè)的典型例子。合肥市將以前屬于不同部門(mén)市政建設(shè)公司進(jìn)行整合，成立“合肥市建設(shè)投資（控股）集團(tuán)有限公司”，具體從事城市建設(shè)資金籌集、使用、管理，代表政府運(yùn)營(yíng)、管理城市基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)，完成了省會(huì)經(jīng)濟(jì)圈基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資改革和創(chuàng)新。

三、城市基礎(chǔ)建設(shè)中新型的多元化投融資模式

1、市政債券

所謂市政債券是指地方政府發(fā)行的一種債券。市政債券起源于19世紀(jì)20年代的美國(guó)，地方政府開(kāi)始通過(guò)發(fā)行市政債券籌集城市建設(shè)資金，20世紀(jì)70年代以后，市政債券在世界部分國(guó)家逐步興起。市政債券大體可分為一般責(zé)任債券和收益?zhèn)瘍深?。一般?zé)任債券是由地方政府發(fā)行的，以發(fā)行者的一種或幾種方式的稅收為支撐，其信用主要來(lái)自發(fā)行者的稅收能力。收益?zhèn)怯蔀榱私ㄔ炷骋换A(chǔ)設(shè)施，如修建醫(yī)院、大學(xué)、機(jī)場(chǎng)、收費(fèi)公路、供水設(shè)施、污水處理、區(qū)域電網(wǎng)或者港口等公用設(shè)施所發(fā)行的債券，其償債資金來(lái)源于這些設(shè)施有償使用帶來(lái)的收益。我國(guó)有一些城市在基礎(chǔ)建設(shè)中采用具有一定市政債券性質(zhì)的融資方式，例如上海浦東發(fā)展建設(shè)債券、廣州地鐵建設(shè)債券和重慶城建重點(diǎn)債券等。

2、城市基礎(chǔ)設(shè)施信托

城市基礎(chǔ)設(shè)施信托是指信托公司通過(guò)發(fā)行信托計(jì)劃，將信托資金專門(mén)用于投資市政工程、公共設(shè)施、水務(wù)系統(tǒng)、道路交通或者新能源通信等城市大型公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。信托公司通過(guò)信托合同集合社會(huì)閑散資金以股權(quán)投資資金信托方式，為城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目提供發(fā)起設(shè)立項(xiàng)目公司、對(duì)項(xiàng)目公司增資擴(kuò)股、受讓項(xiàng)目公司股權(quán)變現(xiàn)等股權(quán)融資支持，并提供項(xiàng)目評(píng)價(jià)選擇、資本經(jīng)營(yíng)與管理監(jiān)督等一系列增值服務(wù)，也可以通過(guò)項(xiàng)目融資貸款的方式對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目提供支持。信托投資公司集中資金優(yōu)勢(shì)還可以取得項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，在項(xiàng)目營(yíng)運(yùn)期內(nèi)，以項(xiàng)目產(chǎn)生收益作為信托收益向投資人分配，如經(jīng)營(yíng)性公路通行費(fèi)收入、排污截污收費(fèi)、管網(wǎng)項(xiàng)目收益、土地開(kāi)發(fā)整理綜合收入等。城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中機(jī)器設(shè)備的購(gòu)置需要運(yùn)用融資租賃手段，信托投資公司可以以自有資金開(kāi)展融資租賃業(yè)務(wù)。

3、資產(chǎn)證券化方式融資

資產(chǎn)證券化 (Asset-Backed-Securieization，ABS)是以特定資產(chǎn)組合或特定現(xiàn)金流為支持，發(fā)行可交易證券的一種融資形式。資產(chǎn)證券化提供了將相對(duì)缺乏流動(dòng)性的項(xiàng)目資產(chǎn)轉(zhuǎn)變成流動(dòng)性高、可在資本市場(chǎng)上交易的金融商品的手段。通過(guò)資產(chǎn)證券化市場(chǎng)籌資比通過(guò)銀行或其他資本市場(chǎng)籌資的成本要低許多，這為項(xiàng)目建設(shè)發(fā)起者提供了更加有效的、低成本的籌資渠道。同時(shí)，資產(chǎn)證券化為項(xiàng)目建設(shè)發(fā)起者增加了籌資渠道，使他們不再僅僅局限于股權(quán)和債券兩種籌資方式。資產(chǎn)證券化技術(shù)可以提供無(wú)限證券品種和靈活的信用、到期日、償付結(jié)構(gòu)等，這樣就可以“創(chuàng)造”出投資者需要的特定證券品種，品種的多樣性與結(jié)構(gòu)的靈活性是資產(chǎn)證券化的優(yōu)良特性。目前在我國(guó)，資產(chǎn)證券化得到了銀行和資產(chǎn)管理公司的青睞，2005年，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行和中國(guó)建設(shè)銀行獲準(zhǔn)進(jìn)行資產(chǎn)證券化試點(diǎn)。

 4、民間主動(dòng)融資方式

民間主動(dòng)融資方式(Private Finance Initiative，PFI)是指政府部門(mén)根據(jù)社會(huì)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的需求，提出需要建設(shè)的項(xiàng)目，通過(guò)招投標(biāo)由獲得特許權(quán)的私營(yíng)部門(mén)進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)，并在特許期 (通常為 30年 )結(jié)束后，將所經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目完好地、無(wú)債務(wù)地歸還政府，而私營(yíng)部門(mén)則從政府部門(mén)或從接受服務(wù)方來(lái)收取費(fèi)用以回收成本的項(xiàng)目融資方式。PFI是政府與私人部門(mén)合作，共同實(shí)現(xiàn)公共物品產(chǎn)出的資源配置最優(yōu)化，效率和產(chǎn)出的最大化的方式。PFI主要用于一些不收費(fèi)的項(xiàng)目，如免費(fèi)的橋梁、隧道等。逐步科學(xué)地推進(jìn)PFI模式，加大對(duì)PFI模式知識(shí)宣傳普及工作，使有關(guān)民間機(jī)構(gòu)和政府管理人員改變觀念，接受PFI建造管理模式，從中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的現(xiàn)實(shí)情況看，應(yīng)用PFI模式是必要和可行的。

5、BOT、BT和TOT融資模式

BOT(build—operate—transfer，即建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—移交)是指政府通過(guò)契約授予私營(yíng)企業(yè)以一定期限的特許專營(yíng)權(quán)，許可其融資建設(shè)和經(jīng)營(yíng)特定的公用基礎(chǔ)設(shè)施，并準(zhǔn)許其通過(guò)向用戶收取費(fèi)用或出售產(chǎn)品以清償貸款，回收投資并賺取利潤(rùn)，特許權(quán)期限屆滿時(shí)，該基礎(chǔ)設(shè)施無(wú)償移交給政府的一種模式。適用于對(duì)現(xiàn)在不能盈利而未來(lái)卻有較好或一定的盈利潛力的項(xiàng)目。

BT(builde—transfer，即建設(shè)—移交)是BOT的一種演化模式，指一個(gè)項(xiàng)目的運(yùn)作通過(guò)項(xiàng)目公司總承包，融資、建設(shè)驗(yàn)收合格后移交給業(yè)主，業(yè)主向投資方支付項(xiàng)目總投資加上合理回報(bào)的過(guò)程。目前采用BT模式籌集建設(shè)資金成了項(xiàng)目融資的一種新模式。適用于建設(shè)資金來(lái)源計(jì)劃比較明確，而短期資金短缺經(jīng)營(yíng)收益小或完全沒(méi)有收益的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。

TOT（Transfer－Operate－Transfer，即移交－經(jīng)營(yíng)－移交）是指政府部門(mén)或國(guó)有企業(yè)將建設(shè)好的項(xiàng)目的一定期限的產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，有償轉(zhuǎn)讓給投資人，由其進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理；投資人在一個(gè)約定的時(shí)間內(nèi)通過(guò)經(jīng)營(yíng)收回全部投資和得到合理的回報(bào)，并在合約期滿之后，再交回給政府部門(mén)或原單位的一種融資方式。

6、以“設(shè)施使用協(xié)議”為載體融資。

設(shè)施使用協(xié)議（Tolling Agreement）是指在某種服務(wù)性設(shè)施或工業(yè)設(shè)施的提供者和這種設(shè)施的使用者之間達(dá)成一種具有“無(wú)論提貨與否均需付款”性質(zhì)的協(xié)議。項(xiàng)目產(chǎn)品的用戶或項(xiàng)目設(shè)施的使用者承諾定期無(wú)條件地向項(xiàng)目產(chǎn)品或項(xiàng)目設(shè)施的提供者支付一定數(shù)量的預(yù)先確定下來(lái)的使用費(fèi)，這種使用費(fèi)稱為“無(wú)論使用與否均需付款”，或“無(wú)論使用與否均需付款”。這些協(xié)議可以作為向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款的保證或抵押。這種方式較適合資本密集、收益較低、相對(duì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，如石油、天然氣管道項(xiàng)目、港口設(shè)施等。

7、影子收費(fèi)融資模式

影子收費(fèi)融資模式（shadow tolling）是指對(duì)于城市建設(shè)中公益類基礎(chǔ)設(shè)施，政府通過(guò)項(xiàng)目招投標(biāo)的方式確定民間投資主體，并授權(quán)民間投資主體負(fù)責(zé)該項(xiàng)目的融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，授權(quán)經(jīng)營(yíng)期結(jié)束后，該項(xiàng)目無(wú)償轉(zhuǎn)讓給政府，政府在授權(quán)期限內(nèi)每年以財(cái)政性資金或其他形式的資金向民間投資主體支付回報(bào)，來(lái)補(bǔ)償投民間資主體向公眾提供免費(fèi)服務(wù)應(yīng)得的利益。這種方式適用于一些無(wú)法向使用者直接收費(fèi)的城市非經(jīng)營(yíng)性公共工程，如一般公路、橋梁等，則采用“影子收費(fèi)”的方式更加適合。

四、多元化投融資也需要做好風(fēng)險(xiǎn)控制

不管哪種投融資方式，在自身效益的推動(dòng)下，隨著投融資規(guī)模的激增，投融資平臺(tái)暗含的風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)逐漸顯現(xiàn)，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的控制要提前控制好。

1、制定投融資管理法規(guī)創(chuàng)造投融資的寬松環(huán)境

由于城市基礎(chǔ)建設(shè)資金投資主體復(fù)雜，資金來(lái)源渠道也各不相同，要保證資金的使用效率，達(dá)到城市項(xiàng)目建設(shè)的目標(biāo)是一個(gè)程序復(fù)雜、專業(yè)要求高，是非常復(fù)雜的任務(wù)和過(guò)程。應(yīng)盡快研究制定投融資管理法規(guī)，對(duì)于城市基礎(chǔ)建設(shè)過(guò)程中的項(xiàng)目資金投資主體、規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)程序、項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)使用和保護(hù)等事項(xiàng)予以科學(xué)界定，將相關(guān)部門(mén)和個(gè)人的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任用法律的形式確定下來(lái)，防止在問(wèn)題出現(xiàn)后責(zé)權(quán)不清、爭(zhēng)功諉過(guò)的現(xiàn)象發(fā)生?？傊?，政府部門(mén)應(yīng)積極創(chuàng)造一個(gè)有利于項(xiàng)目投融資的法律制度環(huán)境。

2、深化地方政府投融資體制改革

政府應(yīng)該劃清建設(shè)項(xiàng)目的純公益性和非公益性，界定好哪些屬于政府投資的范疇，哪些需要通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作實(shí)施的。進(jìn)一步改革投融資體制，確定政府投資主體，完善公司治理結(jié)構(gòu)，真正建立起“政府引導(dǎo)、社會(huì)參與、市場(chǎng)運(yùn)作”的社會(huì)投資增長(zhǎng)機(jī)制，運(yùn)用多種投融資手段，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化、資金來(lái)源多渠道、投資方式多樣化、項(xiàng)目建設(shè)市場(chǎng)化的新型投融資體制。

3、建立項(xiàng)目投融資的風(fēng)險(xiǎn)防控制度

應(yīng)建立健全地方政府的債務(wù)管理體制，加強(qiáng)地方政府對(duì)債務(wù)的集中統(tǒng)一管理，從根本上改變債務(wù)多頭管理、各自為政、缺乏全面把握的現(xiàn)狀。并制定債務(wù)償還基金管理辦法，規(guī)定相應(yīng)的償債程序，在項(xiàng)目資金無(wú)法償還債務(wù)的情況下，由地方政府動(dòng)用償債基金。為治理和防范地方政府投融資平臺(tái)過(guò)多、過(guò)濫和過(guò)度負(fù)債的問(wèn)題，要對(duì)現(xiàn)有投融資項(xiàng)目進(jìn)行整合，重要項(xiàng)目投融資審批權(quán)限定在省級(jí)和地市級(jí)政府以上，對(duì)項(xiàng)目融資的負(fù)債率作出限定，并與當(dāng)?shù)卣?cái)政并表核算。

4、金融監(jiān)管部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)和研究

要建立由地方人民銀行、銀監(jiān)局、財(cái)政部門(mén)、審計(jì)部門(mén)、國(guó)資委等參加的城建投融資監(jiān)測(cè)聯(lián)席會(huì)議制度，共同研究建立各類城建債務(wù)的常規(guī)監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)制度和信息披露制度，增強(qiáng)政府城建負(fù)債的透明度，維護(hù)區(qū)域金融穩(wěn)定。及時(shí)了解和掌握城建客戶在其他金融機(jī)構(gòu)的融資總量和結(jié)構(gòu)、項(xiàng)目進(jìn)展情況、還款資金落實(shí)等信用狀況等，努力減少和避免其調(diào)查、審查、審批和發(fā)放城建融資的盲目性，提高其城建投融資決策的科學(xué)性。

五、結(jié)束語(yǔ)

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看， 各國(guó)政府的財(cái)政資金都是有限的，政府對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施的直接建設(shè)，也間接造成了行業(yè)的壟斷等。這就要求適度引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，鼓勵(lì)大部分城市基礎(chǔ)建設(shè)通過(guò)市場(chǎng)化手段進(jìn)行籌資，實(shí)現(xiàn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金籌措主體的多元化。利用新型投融資模式開(kāi)展城市的電力、自來(lái)水、天然氣、交通和垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不僅可以為政府解決前期基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的巨大資金缺口，還可以通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)達(dá)到土地增值的目的，從而增加政府財(cái)政收入，在特許期屆滿后，政府還可以從私人資本那里獲得基礎(chǔ)設(shè)施所有權(quán)。

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