我國(guó)行政權(quán)力制約機(jī)制的規(guī)范框架之審視

我國(guó)從古代開(kāi)始，就己經(jīng)對(duì)權(quán)力制約的問(wèn)題進(jìn)行研究和實(shí)踐，并提出了一些權(quán)力制約的主張。在西方，亞里士多德最早提出了對(duì)權(quán)力進(jìn)行制衡的思想。孟德斯鳩在洛克所提的“三權(quán)分立制衡”基礎(chǔ)上將其進(jìn)行了深入的研究并加以改善，美國(guó)成功地借鑒了此理論來(lái)解決自己實(shí)際的政治問(wèn)題。我國(guó)關(guān)于行政權(quán)力的監(jiān)督與制約是以分散國(guó)家權(quán)力并進(jìn)行監(jiān)督的方式執(zhí)行的，理論的依據(jù)即是馬列提出的“議行合一”。現(xiàn)階段，以權(quán)力制約監(jiān)督主體為依據(jù)，我國(guó)行政權(quán)力制約機(jī)制主要?jiǎng)澐譃閮?nèi)部制約機(jī)制和外部制約機(jī)制。外部機(jī)制是由不屬于地方政府的其他的主體來(lái)對(duì)地方政府進(jìn)行的權(quán)利制約。內(nèi)部制約機(jī)制則是指地方政府機(jī)關(guān)內(nèi)部建立起來(lái)的、對(duì)自身權(quán)力進(jìn)行制約的體制。

1 內(nèi)部制約機(jī)制

行政權(quán)力內(nèi)部制約機(jī)制在政府之內(nèi)根據(jù)各個(gè)部門(mén)的不同職能，賦予其不同的制約與監(jiān)督的能力，部門(mén)與部門(mén)之間相互作用，已達(dá)到一種健康的平衡的制約狀態(tài)。這樣一來(lái)可以將權(quán)力進(jìn)行分散，避免過(guò)于集中于某小部分人或者部門(mén)，各個(gè)分散的主體之間各自行使自己的權(quán)利，負(fù)擔(dān)自己應(yīng)有的責(zé)任，保證政府工作的健康進(jìn)行，保證政府權(quán)力“不能”異化。

1.1 縱向制約

縱向制約也稱(chēng)之為一般性制約，是根據(jù)政府層級(jí)架構(gòu)和隸屬關(guān)系來(lái)設(shè)置的，包括三種模式：

一是上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府權(quán)力的制約。我國(guó)政府主要是上級(jí)制約下級(jí)，國(guó)務(wù)院直接制約著地方的各級(jí)政府，上級(jí)機(jī)構(gòu)有權(quán)力對(duì)下級(jí)部門(mén)授予相應(yīng)的權(quán)力，并有義務(wù)與責(zé)任對(duì)下級(jí)政府的權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督與制約，當(dāng)下級(jí)政府工作出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，上級(jí)政府必須及時(shí)對(duì)其進(jìn)行更正，上級(jí)政府可以通過(guò)聽(tīng)取下級(jí)政府做出的工作報(bào)告了解他們的工作情況，并且時(shí)刻對(duì)他們的工作進(jìn)行檢查，盡早及時(shí)地發(fā)現(xiàn)下級(jí)政府工作中存在的不足，并對(duì)其給予意見(jiàn)與回復(fù)。

二是平級(jí)政府互相之間的權(quán)力制約。這一內(nèi)在約束關(guān)系主要內(nèi)涵為地方人民政府所管轄的各機(jī)關(guān)分工不同，各司其職，但是各自在行使自身職權(quán)時(shí)能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)其他平級(jí)機(jī)構(gòu)的一定程度上的監(jiān)督。

三是下級(jí)政府對(duì)上級(jí)政府權(quán)力的制約。這種機(jī)制本質(zhì)上來(lái)看是從下而上的，具體涵義為處于下級(jí)的部門(mén)和職員能夠?qū)μ幱谏霞?jí)地位的部門(mén)或職員進(jìn)行監(jiān)督。如果下級(jí)機(jī)關(guān)工作人員在執(zhí)行上級(jí)政府決議的時(shí)候發(fā)現(xiàn)上級(jí)政府的決策有誤或者上級(jí)政府工作人員不當(dāng)，可以使用其手中的權(quán)力對(duì)上級(jí)部門(mén)或者職員給予相應(yīng)的提醒或者進(jìn)行恰當(dāng)批評(píng)提出合適合理建議，無(wú)論是組織還是個(gè)人都鼓勵(lì)向上級(jí)部門(mén)建言獻(xiàn)策。就實(shí)際情況而言，通常是下級(jí)機(jī)關(guān)部門(mén)和其職員通過(guò)給以上級(jí)機(jī)關(guān)部門(mén)和其職員采取一定形式的民主評(píng)議和測(cè)評(píng)來(lái)實(shí)現(xiàn)制約目的。

1.2 橫向制約

就橫向制約的具體形式而言，通常是設(shè)立專(zhuān)職機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)制約。在我國(guó)，對(duì)各級(jí)政府及所屬部門(mén)所實(shí)行的專(zhuān)職制約主要包括行政監(jiān)察和審計(jì)監(jiān)督兩個(gè)方面。

(1)行政監(jiān)察。這種制約手段是有針對(duì)性和地于政府部門(mén)內(nèi)設(shè)立相應(yīng)的有專(zhuān)門(mén)職責(zé)的監(jiān)察崗位，以達(dá)到一定程度上監(jiān)察、督促、威懾相應(yīng)行政部門(mén)和其職員的目的。行政監(jiān)察的目的就是為了保證國(guó)家政令的順利執(zhí)行和政府權(quán)力的正常運(yùn)行。它是政府系統(tǒng)內(nèi)部不可缺少的自我糾錯(cuò)的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》，監(jiān)察部門(mén)主要有四大權(quán)力：首先，檢查權(quán)。監(jiān)察部門(mén)根據(jù)需要，有權(quán)對(duì)行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行獨(dú)立的檢查調(diào)查而任何組織和個(gè)人不能進(jìn)行干擾和破壞。其次，調(diào)查權(quán)。經(jīng)監(jiān)察部門(mén)核查后，可以對(duì)涉嫌違反行政法規(guī)的單位及其工作人員進(jìn)行調(diào)查。第三是建議權(quán)。在對(duì)監(jiān)察對(duì)象實(shí)施相應(yīng)并且必要的調(diào)查以及詢(xún)問(wèn)之后，監(jiān)察部門(mén)可以對(duì)調(diào)查過(guò)程中所發(fā)現(xiàn)的相關(guān)問(wèn)題給以書(shū)面建議。第四是處理權(quán)。對(duì)于調(diào)查結(jié)果中出現(xiàn)的比較嚴(yán)重的問(wèn)題行為，尤其是違反相應(yīng)國(guó)家或地方所頒布實(shí)施的法律法規(guī)的監(jiān)察對(duì)象，可以進(jìn)行處分處理。

(2)審計(jì)監(jiān)督。這種監(jiān)察手段是國(guó)家審計(jì)部門(mén)所具有的職權(quán)，以國(guó)家頒發(fā)的法律為基礎(chǔ)，對(duì)于一些公管機(jī)構(gòu)或機(jī)關(guān)組織在財(cái)政方面，主要涉及財(cái)政收入和支出以及各種賬目方面進(jìn)行審查，從而能夠很大程度上實(shí)現(xiàn)對(duì)其財(cái)政的收支收益的合法合力監(jiān)督。這種機(jī)制只要對(duì)象就是政府的財(cái)政，同時(shí)它也是制約政府機(jī)關(guān)部門(mén)權(quán)利的重要因素，其根本的目標(biāo)是要保證行政機(jī)關(guān)資金合法、合理的使用。

2 外部制約機(jī)制

行政權(quán)力的外部制約機(jī)制是指利用政府以外的主體對(duì)地方政府行政權(quán)力進(jìn)行限制和制約。這些主體一般為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、國(guó)家審判機(jī)關(guān)、國(guó)家檢察機(jī)關(guān)、政黨、輿論及其公民和社會(huì)組織。外部制約的具體內(nèi)涵為在政府以外還有許多權(quán)力主體，它們可以對(duì)政府的所作所為實(shí)施監(jiān)察和督促?gòu)亩欢ǔ潭壬夏軌驅(qū)崿F(xiàn)對(duì)于政府機(jī)關(guān)部門(mén)權(quán)力擴(kuò)張的制約，并且來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)部門(mén)中權(quán)力異化分子的懲戒，最終來(lái)促使政府的權(quán)力得到約束。外部制約主要是事后制約，或者說(shuō)懲罰制約，這種行為使得政府權(quán)力“不敢”異化。

2.1 執(zhí)政黨對(duì)政府行政權(quán)力的制約

執(zhí)政黨的制約，實(shí)質(zhì)上，針對(duì)目前我國(guó)實(shí)際情況就是指中國(guó)共產(chǎn)黨的制約，它在監(jiān)察制約中處于絕對(duì)的主體地位，從而能夠?qū)φ殭?quán)從各個(gè)方面各個(gè)維度實(shí)現(xiàn)約束，具體涉及到政治方面的約束，思想方面的約束以及組織方面的約束。中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)政府權(quán)力的制約是通過(guò)黨外監(jiān)督和黨內(nèi)監(jiān)督來(lái)實(shí)現(xiàn)的。黨外監(jiān)督是黨通過(guò)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)將黨的意志上升為國(guó)家法律和政策，要求各級(jí)政府貫徹落實(shí)，并且監(jiān)督政府及其工作人員在工作中嚴(yán)格按照黨的路線(xiàn)綱領(lǐng)政策辦事，從而促進(jìn)黨對(duì)政府的外部制約。黨內(nèi)監(jiān)督也就是黨的各級(jí)各類(lèi)紀(jì)委實(shí)施其專(zhuān)門(mén)職權(quán)的監(jiān)察。中國(guó)地方政府機(jī)構(gòu)的工作人員中絕大部分都是中共黨員，因此，紀(jì)委能夠在對(duì)黨組織及黨員的嚴(yán)格要求和監(jiān)察督促中實(shí)現(xiàn)對(duì)政府機(jī)關(guān)部門(mén)的約束。

2.2 權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)政府行政權(quán)力的制約

國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)就是指各級(jí)人大，它們也很大程度上可以實(shí)現(xiàn)對(duì)政府機(jī)關(guān)部門(mén)權(quán)力的制約，這一約束手段具體是指各級(jí)人大及其常委會(huì)作為廣大人民群眾最根本、最基礎(chǔ)意愿的代表群體，可以在參照相關(guān)法律規(guī)范的基礎(chǔ)上，實(shí)施檢查、督促、以及調(diào)查處分。從根本上來(lái)講，人大所行使的權(quán)力約束就是法律規(guī)范的約束。人大是國(guó)家的權(quán)力機(jī)關(guān)擁有對(duì)各級(jí)各類(lèi)政府機(jī)關(guān)部門(mén)采取檢查制約的權(quán)力。這種權(quán)力是憲法賦予的，權(quán)力的授予決定權(quán)力的制約。人民代表大會(huì)通過(guò)行使決定權(quán)、法制權(quán)、人事權(quán)和質(zhì)詢(xún)權(quán)四種權(quán)力對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行制約。

2.3 司法機(jī)關(guān)對(duì)政府行政權(quán)力的制約

司法制約實(shí)際上就是司法部門(mén)所施行的一種強(qiáng)制性制約，它采用一定的司法手段，經(jīng)由一定的司法程序，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)于政府機(jī)關(guān)部門(mén)和其職員的約束。目前相對(duì)我國(guó)而言，主要分為兩種司法部門(mén)的約束，其一是人民檢察院，另外一種則是人民法院。人民檢察院采用對(duì)于涉及政府機(jī)關(guān)工作人員的職務(wù)犯罪進(jìn)行偵查、提起公訴的方式進(jìn)行制約。人民法院對(duì)于政府機(jī)關(guān)部門(mén)的約束采用的形式是行使審判權(quán)，這一權(quán)力主要關(guān)系到國(guó)家各級(jí)別機(jī)關(guān)部門(mén)和職員的三種形式的訴訟，第一種為刑事訴訟形式，第二種是民事訴訟形式，最有效的手段是行政訴訟手段，這三種手段可以實(shí)現(xiàn)對(duì)政府機(jī)關(guān)部門(mén)權(quán)力的有效制約。

2.4 輿論媒體對(duì)政府行政權(quán)力的制約

輿論媒體對(duì)政府權(quán)力的制約是人民群眾管理國(guó)家、管理整個(gè)社會(huì)的一種重要形式，是廣大群眾通過(guò)采訪(fǎng)報(bào)道、跟蹤調(diào)查、針對(duì)各種情況進(jìn)行評(píng)論等各種各樣的手段，通過(guò)電視媒體、書(shū)刊報(bào)紙雜志以及網(wǎng)絡(luò)輿論等方式來(lái)對(duì)于民眾的意愿和建議進(jìn)行反映，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)于黨和國(guó)家、以及各級(jí)各類(lèi)領(lǐng)導(dǎo)人員和行政人員實(shí)行檢查督促，評(píng)議是非功過(guò)，以及對(duì)政府工作人員不當(dāng)行為的指控。輿論監(jiān)督從本質(zhì)上來(lái)看也是由下到上的監(jiān)督，它的特點(diǎn)主要是具有廣泛性、具有一定的實(shí)時(shí)性以及公開(kāi)與靈活的特性等。隨著社會(huì)的發(fā)展，輿論監(jiān)督已逐漸發(fā)展為一種意義鮮明并且行之有效的監(jiān)督手段，尤其是網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督由于其開(kāi)放的特性受到了廣大網(wǎng)民的青睞，南京周久耕所涉及到的令人難以置信的天價(jià)煙事件、廣州許霆盜取ATM錢(qián)財(cái)事件、云南比較著名引起廣泛關(guān)注的躲貓貓事件，這些無(wú)一不顯示出現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)和社會(huì)輿論媒體在監(jiān)察中所發(fā)揮的重要作用。

2.5 社會(huì)團(tuán)體對(duì)政府行政權(quán)力的制約

我國(guó)公民行使對(duì)國(guó)家權(quán)力制約的最常見(jiàn)、最有效的形式是團(tuán)體?，F(xiàn)實(shí)生活中，人民群眾會(huì)以不同的準(zhǔn)則形成各種正式的或非正式的小團(tuán)體，并且以不同的形式和方法監(jiān)督政府機(jī)構(gòu)組織。目前主要涉及到的團(tuán)體有人民政協(xié)、各種層次各種機(jī)構(gòu)的工會(huì)、各種層次的共青團(tuán)以及各個(gè)單位或者機(jī)構(gòu)的婦聯(lián)，各種各樣的協(xié)會(huì)以及各種各樣的基層群眾組織等等。各種各樣的社會(huì)團(tuán)體都有著自身特定類(lèi)型的渠道或者組織形式來(lái)實(shí)施監(jiān)督制約權(quán)力。這些團(tuán)體大多數(shù)都是采取群眾集會(huì)的方式共同討論以各種信件或者訪(fǎng)問(wèn)來(lái)充分表達(dá)團(tuán)體的看法意見(jiàn)，從而提出批評(píng)建議等。其中必須特殊提及的是人民政協(xié)，它是各民主黨派、各種各樣形式的團(tuán)體以及各界群眾代表共同組成的，能夠在國(guó)家大事方面表達(dá)自己意見(jiàn)進(jìn)行參與各類(lèi)具有決策性重要事宜政治協(xié)商。

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