經(jīng)濟責任審計信息公開可訴性探討

案例一：自然人A某，向甲省乙市人民政府提出政府信息公開申請，要求公開“乙市人民政府批準對該市某區(qū)人民政府副區(qū)長離任經(jīng)濟責任審計”的信息。乙市人民政府經(jīng)向該市審計局核查，審計局未報請對該副區(qū)長進行經(jīng)濟責任審計的計劃草案，乙市人民政府未批準對該副區(qū)長進行經(jīng)濟責任審計。乙市人民政府根據(jù)《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《政府信息公開條例》）第二十一條第（三）項，告知A某其申請公開信息不存在。A某不服，復議至甲省人民政府，甲省人民政府作出維持乙市人民政府答復的行政復議決定。A某不服，向法院提起行政訴訟。

案例二：B公司向某審計機關(guān)提出政府信息公開申請，要求公開“丙市某區(qū)原區(qū)委書記、區(qū)長的經(jīng)濟責任審計資料”。該審計機關(guān)答復B公司申請獲取的信息不屬于《政府信息公開條例》第二條規(guī)定的政府信息，不再按照《政府信息公開條例》有關(guān)規(guī)定向其作出答復。B公司不服，直接向法院提起行政訴訟。

法院裁判結(jié)論及主要理由

關(guān)于案例一：一審法院審理時認為，該案的焦點問題是，乙市人民政府認定A某申請政府信息不存在的主要證據(jù)是否充足。經(jīng)過審查，一審法院認為乙市人民政府盡到了合理檢索的義務(wù)，主要證據(jù)充足，A某申請的政府信息不存在，一審判決駁回A某訴訟請求。A某不服提起上訴。二審法院認為，A某申請公開的政府工作人員離任經(jīng)濟責任審計相關(guān)信息，屬于對黨政領(lǐng)導干部實施黨內(nèi)監(jiān)督管理的范疇，既不屬于《政府信息公開條例》所指的行政機關(guān)在履行職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息，也不符合政府信息公開立法精神和導向，不屬于行政復議和行政訴訟的受案范圍。A某的起訴明顯沒有值得保護的與其自身權(quán)益相關(guān)的實際利益，也即無訴的利益，不應(yīng)予以鼓勵和支持。乙市人民政府雖然以政府信息不存在為由作出政府信息公開答復，但該申請信息無論存在與否，均不屬于政府信息公開范疇，因此乙市人民政府作出的答復并無不當，原審法院判決駁回訴訟請求亦無不當。因此判決駁回上訴，維持原判。

關(guān)于案例二：法院認為，B公司申請公開的信息不是審計機關(guān)在履行行政管理職責過程中制作或獲取的政府信息，不符合《政府信息公開條例》第二條的規(guī)定，不在政府信息公開范圍。對B公司的訴訟請求，不予支持。

（一）領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計信息是否屬于政府信息

從上述案例可以看出，對領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計信息的屬性判斷，不同的地方政府、法院觀點不完全一致。有的認為屬于政府信息，如案例一中的甲省人民政府、乙市人民政府和一審法院，均認為案件焦點在于證明A某申請的信息是否存在，此種判斷的前提就是認為申請人所申請信息屬于《政府信息公開條例》所稱應(yīng)公開的政府信息；有的則認為不屬于《政府信息公開條例》所稱政府信息，如案例一中的二審法院和案例二中的法院。

從近兩年公開的法院生效裁判文書來看，越來越多的法院傾向于認為，領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計信息不屬于政府信息。其主要判斷理由，是基于《黨政主要領(lǐng)導干部和國有企業(yè)領(lǐng)導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定》中關(guān)于經(jīng)濟責任審計制度的建立目的、組織協(xié)調(diào)機制、經(jīng)濟責任審計委托建議的提出、審計結(jié)果的提交和使用等方面的規(guī)定，可以得出領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計信息是受組織部門委托、由審計機關(guān)制作的對領(lǐng)導干部的內(nèi)部管理監(jiān)督信息，該信息作為考核、任免和獎懲被審計領(lǐng)導干部的重要依據(jù)，并不是審計機關(guān)在履行行政管理職責時所制作和獲取的信息，不屬于《政府信息公開條例》第二條規(guī)定的政府信息。

（二）經(jīng)濟責任審計信息公開引發(fā)的爭議，是否屬于行政復議和行政訴訟的受案范圍

既然經(jīng)濟責任審計信息不屬于《政府信息公開條例》所規(guī)定的政府信息，那是否屬于行政復議和行政訴訟的受案范圍。

從“利害關(guān)系”的角度來看?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第二十五條第一款規(guī)定“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟”；《中華人民共和國行政復議法》第二條規(guī)定“公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，向行政機關(guān)提出行政復議申請”；《政府信息公開條例》第三十三條第二款規(guī)定“公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟”；2018年2月《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一條第二款規(guī)定“下列行為不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍：……（十）對公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響的行為”。上述法律法規(guī)及司法解釋說明，在考察行政復議、行政訴訟受案范圍時，“利害關(guān)系”是首要判斷因素。需要明確的是，對于涉及經(jīng)濟責任審計信息公開的行政訴訟和行政復議案件，“利害關(guān)系”指的是行政機關(guān)對政府信息公開申請所作出的行政行為，而非當事人所申請公開的信息本身，與當事人之間是否具有“利害關(guān)系”。

從本文所引判例可以看出，法院在審理時認為，由于領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計信息不屬于政府信息，因此行政機關(guān)作出的對領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計信息公開與否的行政行為，并不影響當事人根據(jù)《政府信息公開條例》所享有的基于自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要的知情權(quán)，也不影響當事人的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益，對公民個人不產(chǎn)生行政法律意義上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。因此，由此引發(fā)的爭議，對公民個人的合法權(quán)益不產(chǎn)生實際影響，不應(yīng)屬于行政復議、行政訴訟的受案范圍。

從“訴的利益”的角度來看。訴訟的必要性和實效性被稱為“訴的利益”。在訴訟中，既要充分保障當事人正當訴權(quán)的行使，又要引導、規(guī)范當事人行使訴權(quán)，識別、判斷當事人的請求是否有必要通過行政復議制度和行政訴訟制度加以解決，避免因缺乏“訴的利益”而不當行使訴權(quán)的情形發(fā)生。一是對原告來說，原告的利益體現(xiàn)在可以通過訴訟獲得司法判決以維護自己的實體權(quán)利或權(quán)益。但是，對經(jīng)濟責任審計信息公開引發(fā)的案件，法院認為原告并不存在值得保護的與其自身權(quán)益相關(guān)的實際利益，即無“訴的利益”。二是對被告來說，經(jīng)濟責任審計信息公開的訴訟被告均為行政機關(guān)，由于被告處于消極被動的地位，行政機關(guān)可能因此被強制卷入沒有意義的訴訟案件而牽涉消耗大量人力、物力。特別是在行政訴訟由立案審查制改為立案登記制后，因為信息公開引發(fā)的行政訴訟案件出現(xiàn)爆發(fā)性增長，這種資源消耗導致的現(xiàn)實矛盾尤為突出。三是對司法機關(guān)來說，正確把握“訴的利益”是有效利用司法資源同時又能切實維護人民權(quán)利的重要考量。司法資源具有有限性，不可能無條件的使用，人民法院只能滿足當事人正當合理的司法救濟需求。對于當事人明顯不符合政府信息公開立法目的，提出政府信息公開申請進而提起行政訴訟的，明顯沒有值得保護的與其自身權(quán)益相關(guān)的實際利益，也即無“訴的利益”，不應(yīng)屬于行政訴訟的受案范圍。