國(guó)家審計(jì)改革對(duì)地方國(guó)有企業(yè)稅負(fù)的影響研究

習(xí)近平總書記在中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議中指出，國(guó)家審計(jì)在維護(hù)國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序方面發(fā)揮了重要作用。稅收征繳作為國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序的重要一環(huán)，也必然受到國(guó)家審計(jì)的影響。實(shí)踐中，稅務(wù)部門往往按照地方政府的行政指令征稅①，從而導(dǎo)致《稅收征管法》被架空，稅收成為滿足地方政府利益的工具（楊雄，2013）。為了整治稅收亂象，審計(jì)機(jī)關(guān)將稅收征管列為重點(diǎn)審查對(duì)象，甚至專門成立稅收征管審計(jì)司負(fù)責(zé)相關(guān)工作。由全國(guó)各省審計(jì)廳公布的《預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題整改情況的公告》可以發(fā)現(xiàn)，國(guó)家審計(jì)在查處偷稅漏稅以及過(guò)頭稅方面發(fā)揮了重要作用。

然而，地方審計(jì)機(jī)關(guān)每年報(bào)送給上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)和本級(jí)人大的審計(jì)報(bào)告很多都是與地方政府反復(fù)斟酌的“和諧版”（王在橋，2015）。審計(jì)機(jī)關(guān)作為國(guó)家治理體系中與行政管理部門進(jìn)行權(quán)力制衡的核心力量，卻屈從于地方政府。這種不合理現(xiàn)象背后的合理解釋在于我國(guó)審計(jì)系統(tǒng)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)制，地方審計(jì)機(jī)關(guān)在諸多方面受制于地方政府而無(wú)法保持獨(dú)立性（鄭石橋等，2011）。國(guó)家審計(jì)的稅收治理作用難以生效，因而地方政府可以按照其意愿而非依法征稅。特別是地方國(guó)有企業(yè)，其作為地方政府控制的企業(yè)，甚至主動(dòng)配合政府納稅，從而表現(xiàn)出更嚴(yán)重的過(guò)度納稅（陳冬等，2016；Liu et al.，2018）或者過(guò)度避稅現(xiàn)象（劉駿和劉峰，2014）。

提高審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立性已迫在眉睫。為此，黨中央、國(guó)務(wù)院于2015年出臺(tái)《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問題的框架意見》，要求探索省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物管理改革（下文簡(jiǎn)稱“審計(jì)改革”）。審計(jì)改革將江蘇、浙江、山東、廣東、重慶、貴州、云南等7省市作為試點(diǎn)，分別從人員選聘、經(jīng)費(fèi)預(yù)算以及項(xiàng)目立項(xiàng)等方面減少地方政府對(duì)當(dāng)?shù)貙徲?jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。改革后，試點(diǎn)省份審計(jì)機(jī)關(guān)相繼加強(qiáng)了稅收征管審計(jì)措施。如山東省東阿縣、諸城市等多縣市審計(jì)局重點(diǎn)關(guān)注企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)調(diào)查，揭示過(guò)度征稅問題②；云南省審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)全省地稅系統(tǒng)開展“一條線”審計(jì)，審查企業(yè)不合理納稅以及地稅機(jī)關(guān)延壓稅款現(xiàn)象③。我們的問題是，審計(jì)改革的推行最終能否落實(shí)到位，從而減少企業(yè)不合理納稅現(xiàn)象？進(jìn)一步，如果可以，稅負(fù)問題的緩解能否提升企業(yè)價(jià)值？

為了回答上述問題，本文以2007～2016年省以下地方國(guó)有A股上市公司為研究對(duì)象④，分別以試點(diǎn)省份和非試點(diǎn)省份所轄地方國(guó)有上市公司為實(shí)驗(yàn)組和對(duì)照組，以2015年為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，采用雙重差分法檢驗(yàn)國(guó)家審計(jì)改革對(duì)地方國(guó)有企業(yè)稅負(fù)的影響。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，試點(diǎn)省份地方國(guó)有企業(yè)的稅負(fù)在審計(jì)改革之后的下降程度顯著大于非試點(diǎn)省份企業(yè)。按照地方國(guó)有企業(yè)實(shí)際稅率與名義稅率的相對(duì)大小分組發(fā)現(xiàn)，國(guó)家審計(jì)主要在企業(yè)實(shí)際稅率高于名義稅率時(shí)降低企業(yè)實(shí)際稅率，這說(shuō)明國(guó)家審計(jì)改革的效果主要體現(xiàn)于減輕地方國(guó)有企業(yè)稅負(fù)過(guò)重方面。進(jìn)一步，本文發(fā)現(xiàn)審計(jì)改革對(duì)地方國(guó)有企業(yè)稅負(fù)的影響僅顯著體現(xiàn)在地區(qū)市場(chǎng)化發(fā)展水平低、機(jī)構(gòu)投資者持股比例低，以及由非四大會(huì)計(jì)師事務(wù)所審計(jì)的公司中，說(shuō)明市場(chǎng)化發(fā)展水平較低以及企業(yè)內(nèi)外部監(jiān)督不足時(shí)，國(guó)家審計(jì)的稅收治理效應(yīng)更加突出。最后，從經(jīng)濟(jì)后果的視角，我們發(fā)現(xiàn)審計(jì)改革的實(shí)施通過(guò)降低國(guó)有企業(yè)稅負(fù)顯著提高了地方國(guó)有企業(yè)價(jià)值。

本文研究貢獻(xiàn)如下：首先，為了解決地方國(guó)有企業(yè)稅負(fù)問題，國(guó)家采取了一系列稅制改革，但較少?gòu)呢?cái)稅體制外探討解決之道。本文將國(guó)有企業(yè)稅負(fù)問題納入國(guó)家治理理論框架，分析并證明了不同國(guó)家部門之間的權(quán)力制衡對(duì)于解決企業(yè)稅負(fù)問題同樣十分重要。其次，關(guān)于企業(yè)稅負(fù)影響因素研究，近期文獻(xiàn)逐步關(guān)注到稅收征管中的政府角色（陳冬等，2016；賈俊雪和應(yīng)世為，2016；Liu et al.，2018），本文則進(jìn)一步從國(guó)家審計(jì)視角對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行補(bǔ)充。最后，稅收征管審計(jì)是國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的重要職責(zé)，但少有文獻(xiàn)從稅收視角探討國(guó)家審計(jì)的經(jīng)濟(jì)后果。本文一方面在理論上拓展了國(guó)家審計(jì)經(jīng)濟(jì)后果研究，另一方面在政策上肯定了審計(jì)改革在治理地方國(guó)有企業(yè)稅負(fù)方面的積極作用。

二、制度背景、理論分析與研究假設(shè)

（一）審計(jì)改革內(nèi)容

現(xiàn)行審計(jì)體制實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)制，地方審計(jì)機(jī)關(guān)既要受上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)又要受本級(jí)人民政府的行政領(lǐng)導(dǎo)。在雙重領(lǐng)導(dǎo)制下，審計(jì)機(jī)關(guān)在領(lǐng)導(dǎo)任命、人員編制以及經(jīng)費(fèi)預(yù)算等方面都受制于地方政府。地方政府時(shí)常憑借對(duì)當(dāng)?shù)貙徲?jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)干擾國(guó)家審計(jì)工作（鄭石橋等，2011），嚴(yán)重?fù)p害了國(guó)家審計(jì)獨(dú)立性。

為了保障審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)⑤，2015年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問題的框架意見》，選擇江蘇、浙江、山東、廣東、重慶、貴州、云南等7省市開展審計(jì)改革。具體包括：第一，改進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)任命與人員招聘制度。市地級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)正職由省級(jí)黨委管理，其他各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子成員可以委托市地級(jí)黨委管理。地方審計(jì)人員由省級(jí)統(tǒng)一招錄。第二，改進(jìn)經(jīng)費(fèi)和資產(chǎn)管理制度。地方審計(jì)機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)預(yù)算、資產(chǎn)由省級(jí)或者委托市地、縣有關(guān)部門管理，各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不得低于現(xiàn)有水平。第三，健全審計(jì)業(yè)務(wù)管理制度。試點(diǎn)地區(qū)審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃由省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)統(tǒng)一管理，開展好涉及全局的重大項(xiàng)目審計(jì)。審計(jì)改革試圖從“人、財(cái)、物”三個(gè)方面幫助審計(jì)機(jī)關(guān)“擺脫”地方政府行政干預(yù)。

（二）理論分析與研究假設(shè)

本文主要探討審計(jì)改革對(duì)地方國(guó)有企業(yè)稅負(fù)的治理效應(yīng)。為了充分理解審計(jì)改革對(duì)地方國(guó)有企業(yè)稅負(fù)的影響機(jī)制，本文構(gòu)建地方國(guó)有企業(yè)稅收審計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)置框架圖（圖1）。圖1由下至上依次為：（1）地方稅務(wù)機(jī)關(guān)向地方國(guó)有企業(yè)征稅；（2）地方審計(jì)機(jī)關(guān)審查本級(jí)及下級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)征稅事宜，同時(shí)審查本級(jí)及下級(jí)國(guó)有企業(yè)納稅事宜；（3）地方稅務(wù)機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)以及地方國(guó)有企業(yè)均接受地方政府行政領(lǐng)導(dǎo)。地方審計(jì)機(jī)關(guān)原本以獨(dú)立第三方身份監(jiān)督地方稅務(wù)機(jī)關(guān)和國(guó)有企業(yè)的征納稅行為，但在稅收實(shí)踐中卻可能會(huì)遭受地方政府的行政干預(yù)。在地方政府領(lǐng)導(dǎo)下，審計(jì)機(jī)關(guān)難以有效執(zhí)行稅收審計(jì)工作⑥。

關(guān)于地方政府干預(yù)稅收征管，學(xué)術(shù)界存在兩種觀點(diǎn)（圖2虛框內(nèi)容）。稅收攫取假說(shuō)認(rèn)為，地方政府對(duì)當(dāng)?shù)貒?guó)有企業(yè)存在過(guò)度征稅問題。地方政府每年需要完成稅收以及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等多重指標(biāo)。當(dāng)指標(biāo)難以完成時(shí)，地方政府會(huì)采取向當(dāng)?shù)仄髽I(yè)過(guò)度征稅的做法⑦。地方國(guó)有企業(yè)由地方政府控制，自然成為地方政府的“首要”稅收攫取對(duì)象（劉行和李小榮，2012）。而父愛主義假說(shuō)卻認(rèn)為，地方國(guó)有企業(yè)也可能存在過(guò)度避稅問題（劉駿和劉峰，2014）。一方面，地方國(guó)有企業(yè)為當(dāng)?shù)卣袚?dān)了大量政治與社會(huì)負(fù)擔(dān)（Wu et al，2012），其可以借此游說(shuō)地方政府放松征管要求；另一方面，在政府庇護(hù)下，地方國(guó)有企業(yè)較少擔(dān)心當(dāng)?shù)囟愂諏彶椋–how et al.，2018），從而更加“有恃無(wú)恐”地從事避稅行為。不僅學(xué)術(shù)界，實(shí)務(wù)界對(duì)國(guó)有企業(yè)稅負(fù)過(guò)輕或過(guò)重問題也存在爭(zhēng)議。比如國(guó)資委研究中心主任楚序平統(tǒng)計(jì)2014年中國(guó)規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)發(fā)現(xiàn)，國(guó)有工業(yè)企業(yè)稅負(fù)為其他企業(yè)的2.6倍，該言論迅速引起諸多國(guó)企共鳴（劉青山和莫豐齊，2015）。但是民營(yíng)企業(yè)家們卻認(rèn)為與民營(yíng)企業(yè)相比，國(guó)家經(jīng)常對(duì)國(guó)有企業(yè)先征后返，國(guó)企實(shí)際稅率并不高。關(guān)于國(guó)企稅負(fù)問題，企業(yè)家們還在全國(guó)政協(xié)會(huì)議上進(jìn)行了激烈爭(zhēng)辯（張智，2016）。

雖然國(guó)企稅負(fù)是否過(guò)重仍然存在爭(zhēng)議，但無(wú)論如何，地方政府與國(guó)有企業(yè)之間不合理的征納稅行為均違反了稅收法定原則，破壞了市場(chǎng)公平。審計(jì)改革從管理體制上削弱了地方政府對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)（圖1虛線處）。按照審計(jì)署原審計(jì)長(zhǎng)劉家義提出的國(guó)家審計(jì)治理框架，國(guó)家審計(jì)主要通過(guò)揭示、預(yù)防和抵御三條路徑發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用（劉家義，2012）。揭示指及時(shí)披露被審計(jì)對(duì)象存在的問題；預(yù)防指審計(jì)機(jī)關(guān)憑借審計(jì)監(jiān)督對(duì)被審計(jì)對(duì)象形成威懾，被審計(jì)對(duì)象預(yù)計(jì)到審計(jì)后果的嚴(yán)重性后主動(dòng)減少違規(guī)行為；抵御指審計(jì)機(jī)關(guān)在信息收集過(guò)程中發(fā)現(xiàn)并改進(jìn)審計(jì)對(duì)象原有體制中存在的不完善、不健全之處。具體就審計(jì)改革與地方國(guó)有企業(yè)稅負(fù)的關(guān)系而言：第一，揭示。審計(jì)改革后，審計(jì)機(jī)關(guān)可以更加獨(dú)立地執(zhí)行稅收審計(jì)任務(wù)，從而可以更加大膽地揭示地方政府與國(guó)有企業(yè)不合理的征納稅行為，促進(jìn)相關(guān)事項(xiàng)得到合理落實(shí)。第二，預(yù)防。雖然審計(jì)機(jī)關(guān)難以及時(shí)審查所有企業(yè)的稅收征管事項(xiàng)，但是當(dāng)審計(jì)機(jī)關(guān)“擺脫”地方政府領(lǐng)導(dǎo)后，國(guó)家審計(jì)對(duì)地方政府和國(guó)有企業(yè)的威懾力迅速增加。由于預(yù)料到更加嚴(yán)重的稅收審計(jì)后果，無(wú)論地方政府還是國(guó)有企業(yè)均會(huì)主動(dòng)減少不合理征納稅行為。第三，抵御。稅收審計(jì)力度的加強(qiáng)有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)稅收系統(tǒng)漏洞，完善稅收征管體制，從而有利于促進(jìn)稅收系統(tǒng)自身抵御不合理征納稅行為。分析發(fā)現(xiàn)，審計(jì)改革從理論上有利于保證地方政府與國(guó)有企業(yè)依法征納稅，促進(jìn)企業(yè)稅負(fù)回歸正軌。如果地方政府對(duì)地方國(guó)有企業(yè)過(guò)度征稅，那么審計(jì)改革將會(huì)降低企業(yè)稅負(fù)，反之，審計(jì)改革將會(huì)提高企業(yè)稅負(fù)?；诖?，本文提出對(duì)立假設(shè)H1a和H1b：

H1a：省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物管理改革的實(shí)施會(huì)降低地方國(guó)有企業(yè)稅負(fù)。

H1b：省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物管理改革的實(shí)施會(huì)增加地方國(guó)有企業(yè)稅負(fù)。

三、研究設(shè)計(jì)

（一）數(shù)據(jù)來(lái)源與樣本選擇

本文僅以省以下地方國(guó)有A股上市公司為研究對(duì)象，不包括央企和由省級(jí)政府直接控制的國(guó)有企業(yè)。選擇“省以下”的原因在于，審計(jì)改革僅影響省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，而省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)僅有權(quán)審理省級(jí)以下級(jí)別政府控制或管轄的地方國(guó)有企業(yè)。選擇“地方國(guó)有”的原因在于，第一，地方國(guó)有企業(yè)不僅受地方政府管轄，而且在產(chǎn)權(quán)上歸當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)，地方政府更容易操縱地方國(guó)有企業(yè)稅負(fù)；第二，與其他類型企業(yè)不同，地方國(guó)有企業(yè)是地方審計(jì)機(jī)關(guān)的直接審計(jì)對(duì)象，在稅收審計(jì)中，審計(jì)機(jī)關(guān)不僅有權(quán)通過(guò)稅務(wù)機(jī)關(guān)審查企業(yè)納稅情況，還可以通過(guò)國(guó)有企業(yè)審計(jì)直接審查。地方國(guó)有企業(yè)是地方政府和審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行權(quán)力博弈的“主戰(zhàn)場(chǎng)”。樣本區(qū)間為2007-2016年，以2007年為起始年份是因?yàn)?007年開始實(shí)施新會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，數(shù)據(jù)取自CSMAR數(shù)據(jù)庫(kù)。

具體篩選過(guò)程如下：（1）剔除樣本中金融行業(yè)公司及ST公司；（2）為避免異常值影響，參照避稅研究普遍做法剔除所有者權(quán)益為負(fù)、稅前利潤(rùn)為負(fù)、所得稅費(fèi)用為負(fù)以及實(shí)際稅率低于0或大于1的樣本觀測(cè)值；（3）剔除相關(guān)變量數(shù)據(jù)缺失的樣本觀測(cè)值；（4）僅保留省以下地方國(guó)有上市公司數(shù)據(jù)，最終剩余2663個(gè)觀測(cè)值。本文對(duì)所有連續(xù)變量進(jìn)行了1%和99%分位數(shù)上的縮尾處理。

（二）模型與變量（內(nèi)容略，編者注）

四、實(shí)證結(jié)果分析

（一）描述性統(tǒng)計(jì)（內(nèi)容略，編者注）

（二）回歸結(jié)果分析（內(nèi)容略，編者注）

（三）進(jìn)一步研究

1.市場(chǎng)化發(fā)展水平與國(guó)家審計(jì)改革的替代效應(yīng)分析（內(nèi)容略，編者注）

2.投資者監(jiān)督與國(guó)家審計(jì)改革的替代效應(yīng)分析（內(nèi)容略，編者注）

3.外部監(jiān)督與國(guó)家審計(jì)改革的替代效應(yīng)分析（內(nèi)容略，編者注）

4.基于公司價(jià)值視角的經(jīng)濟(jì)后果分析（內(nèi)容略，編者注）

（四）穩(wěn)健性檢驗(yàn)

1.其他企業(yè)稅負(fù)度量指標(biāo)（內(nèi)容略，編者注）

2.傾向匹配得分（內(nèi)容略，編者注）

3.平行趨勢(shì)檢驗(yàn)（內(nèi)容略，編者注）

4.安慰劑檢驗(yàn)（內(nèi)容略，編者注）

五、結(jié)論與啟示

本文以省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物管理改革為研究背景，探究審計(jì)改革如何影響地方國(guó)有企業(yè)稅負(fù)。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，審計(jì)改革的推行顯著減輕了地方國(guó)有企業(yè)稅負(fù)，并由此提升了企業(yè)價(jià)值。審計(jì)改革對(duì)企業(yè)稅負(fù)的影響主要集中于地區(qū)市場(chǎng)化程度低、機(jī)構(gòu)投資者持股比例低以及由非四大會(huì)計(jì)師事務(wù)所審計(jì)的公司中。

可能的政策啟示意義在于：（1）解決國(guó)有企業(yè)稅負(fù)問題不能完全局限于財(cái)稅體制內(nèi)部，而應(yīng)該站在國(guó)家治理高度，通過(guò)不同職能部門的相互制衡加強(qiáng)稅收監(jiān)督；（2）國(guó)家審計(jì)在企業(yè)稅收治理方面作用卓著，建議相關(guān)部門在執(zhí)行稅收監(jiān)督過(guò)程中進(jìn)一步加強(qiáng)與國(guó)家審計(jì)部門的密切配合。此外，獨(dú)立性對(duì)于國(guó)家審計(jì)執(zhí)行效果的提升影響顯著，建議可進(jìn)一步擴(kuò)大審計(jì)改革試點(diǎn)范圍，從而加強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)在執(zhí)行企業(yè)稅收征管審計(jì)業(yè)務(wù)中的有效性。

本文的不足之處在于無(wú)法獲取各省市地方審計(jì)機(jī)關(guān)關(guān)于國(guó)有上市公司審計(jì)的詳細(xì)數(shù)據(jù)。在此情形下，我們難以直接分析審計(jì)改革是否增強(qiáng)了審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)?shù)貒?guó)有上市公司的稅收審計(jì)力度，而只能通過(guò)稅負(fù)的變化間接證明。