行政監(jiān)管視域下農(nóng)村環(huán)境污染治理困境及其探索路徑

一、農(nóng)村環(huán)境污染行政執(zhí)法的法律價值

鄉(xiāng)村是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)生活的基礎，兼具生產(chǎn)、生活、文化等多重功能，是實現(xiàn)社會主義農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設的重要穩(wěn)定器材和蓄水池。鄉(xiāng)村興，則國家興，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的重要基礎，農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎，農(nóng)村經(jīng)濟是現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的重要組成部分。農(nóng)村經(jīng)濟快速發(fā)展的同時，也要注意保護環(huán)境，保護環(huán)境就是在保護生產(chǎn)力，保障經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展。

農(nóng)村環(huán)境污染行政執(zhí)法是治理農(nóng)村環(huán)境污染的基礎。例如， 2018年浙江省的海藍公司生產(chǎn)部經(jīng)理吳某民將公司生產(chǎn)的硫酸鈉廢液交由無危險廢物處置資質(zhì)的吳某良處理，吳某良又雇請李某賢將30車1124.1噸硫酸鈉廢液傾倒在江西省浮梁縣壽安鎮(zhèn)八角井、浮梁縣湘湖鎮(zhèn)洞口村的山上，造成了江西省浮梁縣壽安鎮(zhèn)八角井周邊約8.08畝范圍內(nèi)環(huán)境和浮梁縣湘湖鎮(zhèn)洞口村洞口組的地表水受到污染，妨礙了當?shù)?000余名群眾飲用水。污染物隨著水流跨區(qū)域流動，對不同地區(qū)居民的生活環(huán)境造成了不同程度的污染，面對這種情況僅憑個人的力量難以保障權(quán)益的實現(xiàn)，需要行政執(zhí)法機關(guān)利用法律的手段對違法的企業(yè)和個人進行處罰;只有對污染環(huán)境的企業(yè)和個人做出處理，環(huán)境執(zhí)法的最后一步才算完成，而農(nóng)村環(huán)境污染治理的第一步才算開始。

農(nóng)村環(huán)境污染行政執(zhí)法切實關(guān)系到農(nóng)民的生產(chǎn)生活和自身利益的保障。例如，2018年1月至2020年8月，郭某等父子三人在未經(jīng)工商注冊登記且未取得《危險廢物經(jīng)營許可證》的情況下，為謀取利益,租賃北京市某村的一個自建院落，未采取任何污染防治措施從他人處收購廢機油和機油壺(桶),并將收購的廢機油和機油壺(桶)加價出售給多家公司和個人。經(jīng)認定，郭某等三人經(jīng)營、處置的廢機油和廢機油壺(桶) 均屬于危險廢物;上述廢機油和機油壺(桶) 經(jīng)營、處置的地點土壤中污染物含量已超過土壤污染風險管制值，郭某等三人在該地經(jīng)營、處置危險廢物的行為已經(jīng)對經(jīng)營地的土壤環(huán)境造成了污染。土壤是非常寶貴的資源，是農(nóng)民生產(chǎn)生活的物質(zhì)基礎，與農(nóng)民的生命健康息息相關(guān)。因此，農(nóng)村環(huán)境污染行政執(zhí)法對于農(nóng)村治理環(huán)境污染，維護農(nóng)民群眾的人身、財產(chǎn)利益至關(guān)重要，是實現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境建設、構(gòu)建和諧社會的關(guān)鍵一環(huán)。

二、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境污染防治的法律問題

（一）機構(gòu)設置混亂

《中華人民共和國環(huán)境保護法》第十條規(guī)定：“國務院環(huán)境保護主管部門，對全國環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理；縣級以上地方人民政府環(huán)境保護主管部門，對本行政區(qū)域環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。”由此可見，我國環(huán)境保護實行統(tǒng)分結(jié)合的管理體制，縱向上中央統(tǒng)一管理，橫向上各部門協(xié)同合作。環(huán)境污染防治的執(zhí)法機構(gòu)設置存在缺陷，突出表現(xiàn)在：

其一，地方環(huán)境管理機構(gòu)受制于地方政府管理，導致政府在面對經(jīng)濟利益時為了績效考核或GDP指標從而會給一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“免死金牌”，導致其逃避執(zhí)法人員的檢查，使農(nóng)村環(huán)境惡化；更有甚者，有些地方政府為了追求經(jīng)濟發(fā)展，無視國家法律規(guī)定，出臺具有地方保護主義的規(guī)定，導致我國環(huán)境保護規(guī)定無法在地方真正落實，執(zhí)法人員無從執(zhí)法。其二，分部門之間職能分散。分部門管理是指各部門根據(jù)其管轄范圍不同進行分工，包括水利、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、林業(yè)、能源等；各部門之間的聯(lián)動性不強，彼此之間沒有隸屬關(guān)系、監(jiān)督關(guān)系，因此各部門職能會出現(xiàn)交叉和空白，為了利益而相互推諉責任或者出現(xiàn)重復管理的現(xiàn)象。其三，根據(jù)環(huán)保法第十條規(guī)定可知，我國在縣級以上地方設立環(huán)境保護主管部門，而縣級以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)由縣級環(huán)保部門主管，但是在實踐中，往往是鄉(xiāng)鎮(zhèn)污染更加嚴重，一些發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)村會設立自己的環(huán)境保護管理機構(gòu)，但是大部分的鄉(xiāng)村則是處于無人監(jiān)管的狀態(tài)，我國農(nóng)村占地面積廣，縣級環(huán)保部門往往不能根據(jù)各個鄉(xiāng)村的實際環(huán)境進行因地制宜。

（二）執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊     

從執(zhí)法人員的角度來看，存在執(zhí)法人員不夠?qū)I(yè)、環(huán)境保護意識淡薄、村民自治現(xiàn)象嚴重等問題。治理環(huán)境污染需要很強的專業(yè)性，但是現(xiàn)實情況是很多農(nóng)村并沒有配備專業(yè)的執(zhí)法人員，相當一部分人員是從其他崗位借調(diào)過來的臨時工作人員，而這些人也不是具備專業(yè)知識的人，他們身兼數(shù)職，事務龐雜，不僅承擔沉重的工作壓力，甚至可能會發(fā)生違法亂紀的現(xiàn)象；有些執(zhí)法人員由于沒有進行過專業(yè)的訓練，環(huán)保意識淡薄，對于一些污染環(huán)境的行為并不是視而不見，而是沒有意識到這種行為會給環(huán)境帶來危害，因為他們本身就是所處環(huán)境的一份子，對于如何處理農(nóng)村生活垃圾、禽畜糞便、地膜用量等問題則是采用以往的生活經(jīng)驗來解決問題，這也說明了在政府人手不夠的地區(qū)農(nóng)村普遍出現(xiàn)的自治現(xiàn)象，他們有的是村民有的是村干部，人員老齡化嚴重，對于政策和法律的理解不夠，從而出現(xiàn)一些以罰代管、權(quán)錢交易的現(xiàn)象，給農(nóng)村環(huán)境污染執(zhí)法工作帶來很大的難度。執(zhí)法人員的失職和不作為可以被認為是環(huán)境污染的幫兇，而在農(nóng)村普及環(huán)保教育、培養(yǎng)環(huán)保人才的道路仍然任重而道遠。

（三）跨區(qū)域執(zhí)行困難

環(huán)境污染不是靜態(tài)的，而是會跨區(qū)域流動的，例如水污染，企業(yè)排放的污水、農(nóng)民使用的農(nóng)藥化肥，不會只局限于一個區(qū)域，而是隨著水源的流動進入下一個區(qū)域，而水流經(jīng)過的區(qū)域都會受到污染，而這種跨區(qū)域流動的污染往往需要從源頭開始治理，涉及到不同區(qū)域的多部門之間的協(xié)商、協(xié)同合作治理環(huán)境污染。2022年11月22日農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布《農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法管理辦法》，第六條規(guī)定：“縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門應當建立健全跨區(qū)域農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法聯(lián)動機制，加強與其他行政執(zhí)法部門、司法機關(guān)的交流協(xié)作?！钡窃摋l規(guī)定具有原則性，并沒有實際指出各部門之間如何跨區(qū)域聯(lián)動執(zhí)法。 

（四）執(zhí)法機制欠缺

從我國環(huán)境污染的執(zhí)法機制來看，尚有很多不合理的地方。主要體現(xiàn)在其一，執(zhí)法技術(shù)方面存在欠缺，由于政府投入的資金不足，用于農(nóng)村環(huán)境監(jiān)測的技術(shù)設備便不能得到保障，而執(zhí)行環(huán)境污染預防和監(jiān)測是關(guān)鍵的一環(huán)，這就導致不能及時發(fā)現(xiàn)環(huán)境問題并且對執(zhí)行帶來很大的阻礙。其二，企業(yè)面臨賠償?shù)膲毫?。很多企業(yè)本身資金就不多，而環(huán)境污染涉及的被害人眾多，案發(fā)后企業(yè)要面臨巨額的賠償，面對賠償?shù)膲毫Γ恍┢髽I(yè)干脆破罐子破摔，并不配合執(zhí)法人員執(zhí)法，導致受損的環(huán)境沒有資金修復，使生態(tài)環(huán)境越來越惡化。其三，監(jiān)督機制不完善。現(xiàn)階段我國農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法缺乏強有力的監(jiān)督，由于執(zhí)法部門設置混亂，各部門之間職能分散，不能形成互相監(jiān)督的機制；由于受制于政府領(lǐng)導，環(huán)保部門無法去監(jiān)督政府的一些行為，反倒會受到政府的干預和控制；執(zhí)法部門的執(zhí)法手段不夠透明，這會導致環(huán)保機關(guān)內(nèi)部滋生腐敗，對于一些環(huán)境污染的舉報不受理、和企業(yè)之間產(chǎn)生利益關(guān)系等，這種不透明的監(jiān)管不僅是違法行為滋生的土壤，也無法形成強有力的社會監(jiān)督，民眾無法參與到環(huán)境治理過程中。

三、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境污染治理的法律對策

（一）建立權(quán)責統(tǒng)一的執(zhí)法管理機構(gòu)

建立專門的環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)，專門負責地方的環(huán)境執(zhí)法案件，整合以往眾多部門之間的職責分工于一體，形成統(tǒng)一的環(huán)境執(zhí)法部門，不僅方便民眾進行監(jiān)督，而且能夠提高行政效率，加快治理環(huán)境污染。

國家設立專項預算資金完善農(nóng)村環(huán)境基礎建設和治理環(huán)境支出的費用，關(guān)于費用的支出和使用情況定期進行公示。設立專項資金有助于地方在環(huán)境污染方面投入更多精力，對于資金的使用應設立嚴格的審查程序。

實行首長負責制。各地區(qū)的環(huán)境執(zhí)法部門應當實行首長負責制，嚴格打擊責任人員遇到情況相互推諉或重復處理的情況，案件終身負責，做到每一個環(huán)境污染案件都有法可依、有責必追。

對農(nóng)村地區(qū)實行多元網(wǎng)絡執(zhí)法，解決跨區(qū)域執(zhí)行難的問題。農(nóng)村地區(qū)人口居住分散，包括生產(chǎn)生活環(huán)境基本數(shù)據(jù)、水質(zhì)污染的數(shù)據(jù)等，還有影響農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)村生態(tài)問題，都形成了量化、可視化的數(shù)據(jù)，政府應聯(lián)合市場等多元機構(gòu)建立一套完備的網(wǎng)絡治理機制，通過網(wǎng)絡治理減少各部門之間的溝通成本，使各部門之間的職責更加明確，同時加強了社會對政府的監(jiān)督。

（二）提高執(zhí)法人員素質(zhì)

建立健全農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法機制，能不能將法律規(guī)范有效實施，執(zhí)法人員起到關(guān)鍵作用，需要做到以下幾點：

第一，環(huán)境污染執(zhí)法需要特殊的專業(yè)知識。因此建立嚴格、統(tǒng)一的準入制度，從源頭上對執(zhí)法人員進行篩選，通過選拔技能人才來提高執(zhí)法人員的素質(zhì)。建立嚴格的選拔程序，公開招聘的過程和結(jié)果，對選拔的執(zhí)行人員進行不定期培訓和考核，執(zhí)法者不僅要學習相關(guān)的法律條文，還要理解其中的內(nèi)涵；對于培訓和考核的內(nèi)容不能僅局限于書面考察，因為環(huán)境污染案件更加注重實踐，每一個環(huán)境污染案件結(jié)束后就對相應的執(zhí)法人員進行評估，總結(jié)經(jīng)驗，對不合格的執(zhí)法人員進行懲罰或者重新進行準入資格考試；實行激勵考核機制，對基層干部進行政效考核時，將農(nóng)村環(huán)境污染防治工作的成效作為重要指標。

第二，專業(yè)的執(zhí)法人員要樹立正確的環(huán)保理念。首先執(zhí)法人員應樹立執(zhí)法為民、生態(tài)為本、綜合執(zhí)法的理念，針對農(nóng)村自治性強的特點，適當轉(zhuǎn)變執(zhí)法方式，減少行政強制、命令式執(zhí)法，實行獎勵式執(zhí)法，對于遵守環(huán)境執(zhí)法的村民和企業(yè)適當進行獎勵；其次，執(zhí)法人員應將自己的理念通過各種方式宣傳出去，例如，不定期在鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展環(huán)保宣傳教育，組織村民觀看環(huán)保影片等，不僅能加強自身思想文化的學習，也能通過這種方式對執(zhí)法工作有更深刻的認識；最后，環(huán)保理念是一種內(nèi)化于心，外化于形的思想形態(tài)，要將環(huán)保理念貫穿到執(zhí)法工作的方方面面，對群眾起到帶頭作用，使執(zhí)法者的職業(yè)道德得到提升。

第三，培養(yǎng)專業(yè)的人才、配備專業(yè)的設備需要政府的資金支持。農(nóng)村地區(qū)受于資金限制，即便有專業(yè)的人員卻沒有專業(yè)的監(jiān)測設備，也會對執(zhí)法工作造成阻礙；因此，政府應當加大資金投入，尤其是一些偏遠山區(qū)，豐厚的薪資和福利待遇會吸引更多的人才，從而鼓勵專業(yè)人才投身到鄉(xiāng)村環(huán)境執(zhí)法工作中。

（三）加強行政執(zhí)法監(jiān)督

加強內(nèi)部監(jiān)督。行政執(zhí)法機關(guān)應建立內(nèi)部監(jiān)督制度，從人員選拔到執(zhí)行公務，每一個過程都應當公開透明，防止出現(xiàn)“走后門”、權(quán)錢交易等現(xiàn)象；部門之間、上下級之間互相監(jiān)督，減少政府的干預，形成良性的監(jiān)督機制；不僅如此，應建立專門的監(jiān)督機構(gòu)，和檢察機關(guān)相互配合，形成事前、事中、事后的監(jiān)督機制，對于不符合要求的執(zhí)法行為及時制止或者向檢察機關(guān)舉報；設立相應的責任追償制度，將責任落實到個人，追究地方保護、包庇縱容環(huán)境違法行為人的責任，深入推進政務公開工作，推行環(huán)境執(zhí)法公示制，嚴厲打擊有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的現(xiàn)象。

加強外部監(jiān)督。完整有效的監(jiān)督機制需要民眾的參與，農(nóng)村公民的參與意識雖然在不斷增強，但是仍存在參與渠道單一、參與效能低等問題。首先，村民積極參與到監(jiān)督工作中，離不開政府的正確引導和激勵，讓民眾參與到環(huán)境評估工作中，提升民眾的話語權(quán)，讓民眾信任政府是民眾與政府充分交流和協(xié)商的基礎，同時實行獎勵機制，鼓勵民眾進行環(huán)境污染治理監(jiān)督舉報。其次，農(nóng)村可以建立自己的監(jiān)督組織，輪流更換監(jiān)督人員，使每一位村民都能參與到環(huán)境污染監(jiān)督的工作中，承擔起愛護自己居住環(huán)境的責任，村民在監(jiān)督環(huán)境執(zhí)法的同時，也能增強環(huán)保意識。最后，在信息傳播迅速的當今社會，通過廣播、電視、微博等大眾媒體能夠讓民眾更加快速的知曉環(huán)境執(zhí)法的情況，也能拓寬舉報的渠道，加強社會監(jiān)督。

（四）構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

如今，我國經(jīng)濟發(fā)展迅速，城市現(xiàn)代化的同時必然會帶動鄉(xiāng)村的現(xiàn)代化，但是城市的快速發(fā)展也會對農(nóng)村的環(huán)境造成影響，使得部分農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境負擔加大。我國城市與農(nóng)村之間屬于城鄉(xiāng)環(huán)境二元結(jié)構(gòu)，執(zhí)法人員應放寬視野，借鑒環(huán)保成功城市的經(jīng)驗，并結(jié)合鄉(xiāng)村實際情況進行環(huán)境污染治理，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。對農(nóng)村的環(huán)境執(zhí)法必然不同于城市，農(nóng)村有很多的風俗習慣，因此，對于農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法應采用彈性執(zhí)法方式，不僅能解決農(nóng)村污染問題，還能對城市鄉(xiāng)村發(fā)展做出貢獻。

四、結(jié)語

自黨中央提出“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略以來，始終堅持以人民為中心，環(huán)境污染問題既符合每個公民的利益要求，也符合每個公民的幸福追求，尤其是廣大的農(nóng)村地區(qū)，環(huán)境污染與農(nóng)民的生產(chǎn)生活和生命健康息息相關(guān)。經(jīng)濟發(fā)展的前提是農(nóng)民安居樂業(yè)，農(nóng)村環(huán)境污染的有效治理，能夠提高生產(chǎn)效率，形成良性的經(jīng)濟發(fā)展。

本文在論述我國環(huán)境污染行政執(zhí)法過程中出現(xiàn)的問題后，提出相應的解決策略。在行政執(zhí)法機構(gòu)方面，建立權(quán)責統(tǒng)一的執(zhí)法機構(gòu)，實行首長負責制，解決以往機構(gòu)混亂、職能分散的局面；招收專業(yè)的人才，配備專業(yè)的設備，樹立正確的環(huán)保理念，以提高執(zhí)法人的素質(zhì)；構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，改變以往城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的局面，從而加快農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的同時利用先進的技術(shù)治理農(nóng)村環(huán)境污染；行政執(zhí)法的過程離不開監(jiān)督，加強行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的同時加強新聞媒體的輿論監(jiān)督。通過各方面的努力，我國農(nóng)村環(huán)境污染行政執(zhí)法問題有望得到高效解決。

文章來源：  《河南經(jīng)濟報》   http://m.xwlcp.cn/w/qt/34236.html