基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的農(nóng)房集聚建設(shè)研究——以溫州市為例

 引言
城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、加快溫州經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵，農(nóng)房集聚改造與溫州未來大都市總規(guī)劃息息相關(guān)，更是溫州城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作的切入點。溫州地區(qū)由于歷史和地理原因，城鄉(xiāng)差距和鄉(xiāng)與鄉(xiāng)的差距極其大；以農(nóng)房集聚為契機推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作，不僅對溫州意義重大，同時也為我國其他地區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作提供參考。
1 溫州城鄉(xiāng)統(tǒng)籌現(xiàn)狀
2011年溫州市農(nóng)民人均純收入13243元，城鄉(xiāng)居民收入比由2010年的2.73：1縮小至2.40：1。但溫州的城鄉(xiāng)居民收入之間的差距依然較大，比全省2.37：1的城鄉(xiāng)收入差距比高出0.03個點，比1985年的1.83：1和1990年的2.2：1要高出很多。2010年溫州市民生改善水平指數(shù)排在全省第11位，民生調(diào)查滿意度與衢州市并列全省第10位，從這些數(shù)據(jù)來看，溫州的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌必須加快步伐，才能使溫州穩(wěn)定發(fā)展。
2011年底，溫州獲批全國農(nóng)村改革試驗區(qū)，作為省內(nèi)唯一試驗區(qū)承擔"農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革"試驗項目，2012年溫州市將這個項目細化為7個子項目有序推進。在市委市政府對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作的高度重視下，2012年上半年溫州市組建股份經(jīng)濟合作社3796個，土地合作社3334個，通過股改、地改，農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)、增收渠道增多，農(nóng)民、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村都有獲益。2012年上半年溫州市新增農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積26195畝；2013年，溫州市試運行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)登記交易平臺。通過美麗鄉(xiāng)村，村莊整體整治、農(nóng)房改造，農(nóng)村人居環(huán)境得到改善；2012年1-6月，新開工保障房項目345個，占年度任務(wù)數(shù)48.59%，新增集聚率2.43%。
通過區(qū)劃調(diào)整和“1650”網(wǎng)絡(luò)型組團式大都市布局規(guī)劃設(shè)計，完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整，2012年全市城鄉(xiāng)社區(qū)總數(shù)達到812個，人口分布更趨合理，教育、醫(yī)療、配套設(shè)施公共財政向農(nóng)村傾斜，農(nóng)民與居民社?？赊D(zhuǎn)化，社會公共服務(wù)城鄉(xiāng)逐漸均衡，農(nóng)民福利與權(quán)利提升顯著。
2 農(nóng)房集聚建設(shè)中存在的問題
城鄉(xiāng)統(tǒng)籌在溫州全面推進的過程中，由于歷史原因和自身特點，溫州的農(nóng)房集聚建設(shè)工作不可避免地遇到一些問題，主要體現(xiàn)在以下六個方面：
2.1 農(nóng)房集聚規(guī)劃滯后，缺乏整體性 在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的過程中，要實現(xiàn)城鄉(xiāng)對接，首先要改變的就是城鄉(xiāng)的空間結(jié)構(gòu)，把城鎮(zhèn)和農(nóng)村作為一個有機整體進行規(guī)劃，統(tǒng)籌建設(shè)，實現(xiàn)空間一體化。農(nóng)房改造集聚建設(shè)開始時，溫州城市總體規(guī)劃、各縣（市）域總體規(guī)劃和各鎮(zhèn)（功能區(qū)）規(guī)劃尚在編制中，這就造成了農(nóng)房集聚規(guī)劃滯后城鄉(xiāng)一體化，在建設(shè)過程中出現(xiàn)小和散的問題，缺乏整體性。截止到2011年10月，集聚點的占地面積在30畝以下的59個， 60畝以下的125個，集聚點規(guī)模偏小，不能充分發(fā)揮集聚效應(yīng)。同時溫州地區(qū)原來的空間布局比較散亂，農(nóng)村住房缺乏合理規(guī)劃，農(nóng)村違章建筑面廣量大，密度高，違章年份跨度大，農(nóng)村空間規(guī)劃與布局困難重重，部分鎮(zhèn)街建設(shè)前后規(guī)劃不一，配套設(shè)施缺乏，不僅使得開發(fā)建設(shè)難度大，還會給未來集聚點發(fā)展帶來遺留問題。
2.2 土地流轉(zhuǎn)緩慢，不利于規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展 溫州土地流轉(zhuǎn)雖然已經(jīng)取得很大進展，但仍然可以更進一步。目前溫州市土地流轉(zhuǎn)程序仍有不規(guī)范的地方，截止2010年底，溫州市簽訂流轉(zhuǎn)合同的土地有96346畝，僅占流轉(zhuǎn)面積的26.38%，有75.33%的農(nóng)戶沒簽訂任何形式的土地流轉(zhuǎn)合同，這導致了土地流轉(zhuǎn)糾紛不斷，2010年全市受理土地流轉(zhuǎn)糾紛仲裁案309件。由于農(nóng)村社會保障發(fā)展緩慢，土地經(jīng)營權(quán)帶來的經(jīng)濟效益波動較大，農(nóng)民不愿長期流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，溫州土地流轉(zhuǎn)期限偏短，這不利于規(guī)模農(nóng)業(yè)的發(fā)展。同時，土地流轉(zhuǎn)信息渠道不暢通、溫州市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信息平臺還未能在農(nóng)村廣為人知，土地流轉(zhuǎn)的供求信息不及時，阻礙了土地流轉(zhuǎn)。
2.3 相關(guān)政策宣傳不到位，農(nóng)民心存疑慮 目前溫州各地區(qū)集聚點簽約率有高有低，農(nóng)民心存疑慮，阻礙了農(nóng)房集聚建設(shè)進度，主要有兩方面：一方面，由于長期以來溫州土地征用相關(guān)政策的不一致，導致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道之間、村與村之間、村民之間出現(xiàn)政策不平衡現(xiàn)象，現(xiàn)有政策《溫州房屋征收、城中村改造、農(nóng)房集聚建設(shè)補償辦法》還未能深入人心，農(nóng)民質(zhì)疑政府通過農(nóng)房集聚從土地上獲取大于財政投入的收益；另一方面，農(nóng)房集聚點的建房成本也是一直以來農(nóng)民們關(guān)注的問題。雖然集聚改造中凡屬政府性收費的，一律免費；屬服務(wù)性收費的，減半處理；屬經(jīng)營性收費的，可協(xié)商解決，政府為降低建房成本做了大量努力，但具體落實到每個安置點的建安成本核算，農(nóng)民依然覺得是一筆糊涂賬。建安成本核算如果不讓農(nóng)民覺得合理，農(nóng)房集聚建設(shè)工作必然會有阻力。
2.4 農(nóng)房集聚建設(shè)資金缺口大，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌推進難度大
溫州的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作以農(nóng)房改造為切入點，農(nóng)房集聚改造不同于拆遷，先建后拆、先拆后搬是其獨有特色，為此需要大量的前期資金投入。據(jù)初步估計，溫州農(nóng)房改造集聚建設(shè)所需要的資金至少在500億元以上。按照理論上項目資本金2：8比例，也需要至少100億元的項目資本金，而政府已組建的融資平臺自有資本金遠未達到建設(shè)的需要，融資專業(yè)人才不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）融資平臺和金融機構(gòu)要求的融資準入門檻還有一定距離，建設(shè)資金注入問題困難重重。
2.5 就業(yè)難，變農(nóng)民為居民產(chǎn)業(yè)支撐不足 通過土地置換、流轉(zhuǎn)，進入中心鎮(zhèn)的農(nóng)民需要適應(yīng)工業(yè)化進程，原有的農(nóng)業(yè)技能將可能無用武之地，流動的勞動力將對城鎮(zhèn)帶來巨大的人口壓力、就業(yè)壓力和社會穩(wěn)定壓力。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌如果沒有相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，農(nóng)民聚集將產(chǎn)生很多的問題，甚至影響社會穩(wěn)定。如永嘉縣山區(qū)群眾要求聚集到沿江地區(qū)，但沿江地區(qū)的生活成本遠遠高于山區(qū)，而且就業(yè)安置崗位有限。根據(jù)以往下山移民的工作經(jīng)驗，就可能出現(xiàn)農(nóng)民把在中心鎮(zhèn)置換來的房子賣掉又跑回老家蓋違章房的情況。所以在做好農(nóng)民向城鎮(zhèn)集聚的同時，要充分考慮如何大力支持城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，要加大產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)聚集效益。
2.6 低收入農(nóng)民購房資金困難，安居不易 溫州山地面積大，山區(qū)農(nóng)民有相當大的數(shù)量，這部分農(nóng)民往往從事農(nóng)業(yè)，沒有其它經(jīng)濟收入，資金實力和信用等級較低，購買新房時很大一部分資金需要從銀行獲得貸款或私人借貸，存在一定難度，很難承擔農(nóng)房集聚的置換成本。這部分農(nóng)民一般沒有掌握二、三產(chǎn)業(yè)的相應(yīng)職業(yè)技能，如果不經(jīng)過技能培訓，沒有對應(yīng)的收入，將難以承受集聚點居住的物業(yè)管理費用和生活成本，導致安居不易。
3 加快溫州城鄉(xiāng)統(tǒng)籌步伐，促進社會穩(wěn)定發(fā)展的
對策
3.1 合理規(guī)劃，覆蓋城鄉(xiāng) 溫州農(nóng)房改造是一個長期的過程，如果每年集聚率為5%，要將近20年的時間才能完成，所以農(nóng)房集聚建設(shè)規(guī)劃尤為重要，一定要有前瞻性和整體性。農(nóng)房集聚建設(shè)規(guī)劃首先應(yīng)融入溫州本地大都市布局，建立覆蓋城鄉(xiāng)的一體化規(guī)劃體系，這樣才能在建設(shè)過程中不會滯后；其次規(guī)劃中要兼顧城鄉(xiāng)各自原有的特色，按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)原有的條件和自然經(jīng)濟圈進行結(jié)構(gòu)調(diào)整，以免農(nóng)民在集聚過程中因為落差太大不能適應(yīng)生活從農(nóng)村到城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)變；第三農(nóng)房集聚規(guī)劃要結(jié)合溫州城鄉(xiāng)整體產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，合理分布安置點旁邊的二、三產(chǎn)，形成特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)，使農(nóng)民能夠在集聚點安居樂業(yè)，同時要注意產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和生態(tài)環(huán)保的銜接，以免日后在實施過程中因各個局部規(guī)劃間協(xié)調(diào)問題產(chǎn)生阻力；最后安置點公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施一定要考慮在前，預留發(fā)展空間，讓農(nóng)民感受到城市生活的便利和美好，住得安心、順心。
按照《民政部關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設(shè)的意見》中提出的“按照便于服務(wù)管理、便于開發(fā)社區(qū)資源、便于社區(qū)居民自治的原則，并考慮地域性、認同感等社區(qū)構(gòu)成要素”，從各地的實踐經(jīng)驗來看，每個社區(qū)1000～3000戶居民較適宜；針對這一數(shù)據(jù)溫州目前的集聚點規(guī)模普遍偏小。但是規(guī)劃上單純將集聚點做大并不可取，只有做好集聚點周邊二、三產(chǎn)分布的規(guī)劃設(shè)計，形成數(shù)量與社區(qū)人口規(guī)模相適應(yīng)的工作崗位，才能使集聚點規(guī)模真正合理，從而可持續(xù)發(fā)展。
3.2 完善土地流轉(zhuǎn)機制，規(guī)模經(jīng)營溫州特色農(nóng)業(yè) 農(nóng)房集聚使農(nóng)村人口向二、三產(chǎn)轉(zhuǎn)移，“三分三改”保障農(nóng)民原有的財產(chǎn)權(quán)，這一切促進了溫州農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營溫州特色農(nóng)業(yè)。土地流轉(zhuǎn)是規(guī)模經(jīng)營的前提，做好土地流轉(zhuǎn)工作需要健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，加大溫州107個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心的人員投入和培訓力度，花大力氣推廣應(yīng)用溫州市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信息平臺。在目前農(nóng)房集聚工作量大、土地流轉(zhuǎn)服務(wù)工作基層工作人員人手緊缺的情況下，可以引入社會力量成
立土地流轉(zhuǎn)市場中介組織，提高市場透明度和促進公平
交易。
土地流轉(zhuǎn)形成規(guī)模經(jīng)營的同時，發(fā)展溫州特色農(nóng)業(yè)，增加非農(nóng)收入是溫州發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、繁榮農(nóng)村經(jīng)濟的一個重要途徑。我們應(yīng)重視溫州本地傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的經(jīng)營方法和經(jīng)驗，創(chuàng)造適合溫州本地條件的生產(chǎn)方法和技術(shù)，發(fā)展一種或幾種有特色的、在一定的銷售半徑內(nèi)名列前茅的拳頭產(chǎn)品，并采取農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)驗推廣、建立試驗場等措施促進溫州農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展。具體哪個區(qū)域選擇什么項目，則由該區(qū)域獨立決定，不強制推進，政府管理部門應(yīng)該引導產(chǎn)品實行錯位競爭戰(zhàn)略，從而提高各區(qū)域規(guī)模經(jīng)營的競爭優(yōu)勢，促進農(nóng)村特色農(nóng)業(yè)的持續(xù)發(fā)展；鼓勵農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)以外經(jīng)濟，增加農(nóng)業(yè)外行業(yè)收入，增加土地規(guī)模經(jīng)營的非農(nóng)收入。
3.3 加強政策宣傳，強化監(jiān)督機制 想要打消農(nóng)民對農(nóng)房集聚建設(shè)的質(zhì)疑，更好推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作，必須做好政策宣傳工作，強化配套的監(jiān)督機制。通過各類媒體和各種方式，做好《溫州房屋征收、城中村改造、農(nóng)房集聚建設(shè)補償辦法》的宣傳和學習，并嚴格執(zhí)行這一辦法。市政府應(yīng)該對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道農(nóng)房集聚進行監(jiān)察，看他們制定的細則是否符合市里的原則；鄉(xiāng)鎮(zhèn)制定細則應(yīng)該聽證，有農(nóng)民、黨委、政府、人大、政策研究人員、建筑單位、物價等相關(guān)部門參加。維護農(nóng)民在征地過程中的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和申訴權(quán)，達到社會穩(wěn)定團結(jié)的目的，避免出現(xiàn)類似2010年蘇州通安征地引發(fā)的群體性事件。
農(nóng)房集聚建設(shè)賬目必須獨立核算，并且公開，使農(nóng)民清楚地看到建安成本和房屋單價組成，從而清楚地知道政府在用地供應(yīng)、資金籌措、稅費減免、人力支撐等方面的支持和投入力度。
土地復墾還耕工作和農(nóng)房集聚建設(shè)關(guān)系緊密，更和溫州規(guī)模農(nóng)業(yè)的發(fā)展息息相關(guān)，目前溫州正在大力推進，完成率較高。溫州應(yīng)該形成復墾耕地驗收和農(nóng)作物種植周期回訪相結(jié)合的公眾監(jiān)督機制，以免驗收后出現(xiàn)某些地區(qū)復墾耕地不符合農(nóng)民耕種要求的現(xiàn)象，影響政府公信力。
3.4 加大對農(nóng)村的財政投入，增加農(nóng)房集聚吸引力
溫州在推進城鄉(xiāng)融合的過程中，應(yīng)該增加對農(nóng)村的財政投入，農(nóng)業(yè)固定投資比重應(yīng)大于同期的農(nóng)業(yè)增加值比重，加強集聚點配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實現(xiàn)公共服務(wù)和管理一體化。重視農(nóng)房集聚點與新農(nóng)房配套的道路、水電、排灌、市場等基礎(chǔ)設(shè)施及教育、文化、衛(wèi)生、醫(yī)療等社會事業(yè)建設(shè)，建立完善的公共出行系統(tǒng)和完整的公交配套系統(tǒng)，實現(xiàn)集聚點生活方式城市化，增加農(nóng)房集聚吸引力。
同時政府還應(yīng)該根據(jù)本地經(jīng)濟發(fā)展和財政收入情況，逐步加大對城鄉(xiāng)社會保障的投入，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、相互協(xié)調(diào)的社會保障體系，提高社會保障覆蓋率和保障標準；將城鄉(xiāng)所有勞動者及困難群眾納入醫(yī)療和養(yǎng)老保障范圍，推廣龍灣區(qū)新農(nóng)合大病醫(yī)療補充保險經(jīng)驗，進一步完善城鄉(xiāng)最低生活保障制度，推進城鄉(xiāng)社會救助體系建設(shè)。
3.5 廣辟融資渠道，為農(nóng)房集聚改造提供資金保障
創(chuàng)新融資方式，拓寬多元化融資渠道，鼓勵金融機構(gòu)從政府建設(shè)和農(nóng)民購買兩個渠道設(shè)計對應(yīng)的金融產(chǎn)品，為農(nóng)房改造集聚建設(shè)提供資金支持的多元選擇。通過定向投資的方式，吸納民間資本參與農(nóng)房集聚項目開發(fā)，為農(nóng)房改造集聚建設(shè)提供資金保障，同時這也在一定程度上解決了溫州民資出路的問題。通過委托貸款的形式利用村級閑置資金參與項目建設(shè)，使資金來自農(nóng)村用于農(nóng)民。引入股權(quán)投資公司資金、項目代建籌措建設(shè)資金、通過信托公司發(fā)行定向信托融資、債券融資等方式，保障農(nóng)房集聚建設(shè)資金需求，與溫州金融改革相呼應(yīng)。
進一步探索農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)房抵押擔保的做法，提供階段性的項目擔保，規(guī)范完善抵押貸款工作，借鑒福建明溪和重慶開縣經(jīng)驗，擴大全市農(nóng)村抵押貸款的業(yè)務(wù)規(guī)模，同時利用農(nóng)房險、責任險等險種發(fā)揮保險應(yīng)有的保障作用為農(nóng)民購房提供增信支持。
3.6 提高農(nóng)民的職業(yè)技能和素質(zhì)，打造城鄉(xiāng)一體的就業(yè)體系 農(nóng)房集聚在改變農(nóng)民居住條件的同時，也改變了農(nóng)民的就業(yè)環(huán)境，只有適應(yīng)新的就業(yè)環(huán)境才能讓集聚點的農(nóng)民真正過上城市生活。進入二、三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民必然產(chǎn)生提高職業(yè)技能和素質(zhì)的需求，根據(jù)這一需求溫州應(yīng)實行分層次、多元化、見實效的農(nóng)民職業(yè)技術(shù)教育。具體而言，一是實行城鄉(xiāng)一體的職業(yè)教育，辦好現(xiàn)有的中等職業(yè)技術(shù)學校和職業(yè)高中，鼓勵企業(yè)與各類教育機構(gòu)用各種形式靈活機動地合作辦學，形成城鄉(xiāng)勞動力的終身教育。二是實行城鄉(xiāng)一體的就業(yè)輔導，著重在集聚點進行就業(yè)和創(chuàng)業(yè)輔導，向各類勞動力提供就業(yè)信息和創(chuàng)業(yè)支持，幫助他們實現(xiàn)就業(yè)。三是實行城鄉(xiāng)一體的平等就業(yè)，杜絕城市勞動力人口優(yōu)先于農(nóng)村勞動力人口就業(yè)的差別性就業(yè)現(xiàn)象。在集聚點農(nóng)民培訓過程中，可以引入各類教育力量和教育形式，充分利用社區(qū)學校進行相應(yīng)的組織、管理和評估，在評估中應(yīng)加大農(nóng)民就業(yè)和創(chuàng)業(yè)情況的權(quán)重，跟蹤受培訓農(nóng)民就業(yè)和創(chuàng)業(yè)的后續(xù)情況，并以此來確認一批優(yōu)秀的農(nóng)民職業(yè)技能培訓教育機構(gòu)。
3.7 運用稅收手段推進農(nóng)房集聚建設(shè)，加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的過程其實是整個國家資源，尤其是經(jīng)濟資源向農(nóng)村傾斜的過程。溫州可以制定優(yōu)惠的農(nóng)村稅收政策，鼓勵和引導工商產(chǎn)業(yè)向農(nóng)房集聚點附近轉(zhuǎn)移，根據(jù)勞動力情況在聚集點附近規(guī)劃與之相匹配的工業(yè)區(qū)，商業(yè)區(qū)，吸納勞動力，使其能充分就業(yè)。對從城市搬遷到農(nóng)村的一定面積和規(guī)模的工廠，政府制定搬遷補償?shù)南嚓P(guān)標準；對農(nóng)房集聚區(qū)周邊區(qū)域吸納參加農(nóng)房集聚改造的農(nóng)民達到規(guī)定數(shù)量人數(shù)的企業(yè)，給予相應(yīng)的稅收優(yōu)惠，以鼓勵企業(yè)優(yōu)先錄用參加農(nóng)房改造的農(nóng)民；對農(nóng)房聚集區(qū)周邊自謀出路自主創(chuàng)業(yè)個體工商戶，給予一定的稅費減免鼓勵。
3.8 推進精神文明建設(shè)，推動鄉(xiāng)村文化的建設(shè)與發(fā)展
修建村民培訓中心、敬老院、讀書室、運動場、娛樂場、青少年活動中心等農(nóng)村文化設(shè)施，通過舉辦文藝活動，各類培訓來啟發(fā)村民們的勤勉、自助、協(xié)同、奉獻精神；發(fā)揮非政府組織、社區(qū)在提供服務(wù)方面的作用，鼓勵志愿者走進農(nóng)村，深入農(nóng)民，為農(nóng)民帶去文藝匯演；通過社區(qū)大學四級網(wǎng)絡(luò)和溫州學習網(wǎng)為農(nóng)民普及科技知識；組織社區(qū)活動，調(diào)動農(nóng)民參加的積極性，融入城市生活。