土地尋租：表現(xiàn)與治理——學(xué)術(shù)論壇

 根據(jù)尋租動機(jī)的不同，可將尋租行為劃分為無意創(chuàng)租、被動創(chuàng)租和主動創(chuàng)租三種表現(xiàn)形式。在這個意義上引申，地方政府在土地管理中的尋租行為可以劃分為無意土地創(chuàng)租、被動土地創(chuàng)租、主動土地創(chuàng)租等三種表現(xiàn)形式。
（一）無意土地創(chuàng)租及其治理
地方政府無意土地創(chuàng)租是指由于信息不完全，或者地方官員自身知識和能力等限制，在制訂或執(zhí)行土地政策時。預(yù)先沒有預(yù)料到會出現(xiàn)的結(jié)果，給某些利益集團(tuán)或個人帶來了獲利機(jī)會。地方政府無意土地創(chuàng)租有兩個特征：一是地方政府在制訂或執(zhí)行土地政策之前，沒有預(yù)料到政策的干預(yù)會引發(fā)土地尋租活動；二是利益集團(tuán)沒有主動影響地方政府對土地政策的制訂與執(zhí)行。而是利用已經(jīng)出臺的土地政策，為自身謀求利益。
例如，在征地問題上，政府在最初制訂政策時，由于土地市場發(fā)育并不理想，沒有預(yù)料到能產(chǎn)生土地尋租。然而，在征地制度建立以后，隨著土地市場的發(fā)展和壯大，地方政府發(fā)現(xiàn)土地征用與土地出讓兩個市場的“價格差”能產(chǎn)生巨大的“經(jīng)濟(jì)租金”，這種“租金”具有“成本低、收益高、風(fēng)險小”的特點(diǎn)，使地方政府產(chǎn)生了土地尋租動機(jī)，客觀上也存在尋租機(jī)會。經(jīng)過尋租決策后，產(chǎn)生土地尋租行為。在我國，征地不是采用市場交易方式，而是采用強(qiáng)制方式。導(dǎo)致地方政府在征地過程中不可避免地存在逐利沖動。從理論上說，強(qiáng)制力越大，地方政府轉(zhuǎn)移成本的能力越高，租金越高，因此，征地行為必然能產(chǎn)生巨大的租金，產(chǎn)生無意土地創(chuàng)租。
鄧小平曾指出，制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵?。無意土地創(chuàng)租是指地方政府為解決“市場失靈”，對市場干預(yù)時產(chǎn)生的租金。作為干預(yù)土地市場的一種副產(chǎn)品，地方政府的主觀愿望是良好的。是“好心辦了壞事”，是一種主觀與客觀相脫離的表現(xiàn)。
治理無意土地創(chuàng)租的對策必須從源頭人手，強(qiáng)化土地制度建設(shè)。在制訂土地政策之前，必須進(jìn)行充分的論證和聽證，廣泛征集社會各界的意見，先試點(diǎn)后實(shí)施。在政策的執(zhí)行過程中，發(fā)現(xiàn)問題，需要調(diào)查研究，采取適當(dāng)?shù)目刂拼胧?
治理無意土地創(chuàng)租。還要進(jìn)一步規(guī)范土地審批制度。合理分配地方政府的行政權(quán)力。土地行政審批制度改革。實(shí)際上就是地方政府管理權(quán)和責(zé)任權(quán)的重新配置。從政府、市場和社會的關(guān)系來看，地方政府應(yīng)該僅對“公共利益”事項(xiàng)審批；從地方政府內(nèi)部運(yùn)作機(jī)制來看，各級地方政府之間的權(quán)力和責(zé)任，都直接關(guān)系到土地尋租活動。如果土地政策在實(shí)踐中能得到不斷完善。地方政府的權(quán)力和責(zé)任相互匹配，就會從制度上大大降低無意土地創(chuàng)租的機(jī)會，有效地抑制地方政府無意土地創(chuàng)租行為。
（二）被動土地創(chuàng)租及其治理
被動土地創(chuàng)租是指個人或強(qiáng)勢利益集團(tuán)利用權(quán)勢，影響政策制定者制訂有利于自己的土地市場政策，從中獲利。被動土地創(chuàng)租是事前尋租。是地方政府公共權(quán)力的“貨幣化”或“資本化”，并成為利益集團(tuán)的謀利工具。在實(shí)踐中，政府出臺某項(xiàng)政策制度，其出發(fā)點(diǎn)總是為了規(guī)范土地市場的發(fā)展。但是，任何制度的產(chǎn)生必有其背景，或者傾向于大眾，或者傾向于某些利益集團(tuán)。例如，2010年5月13日，國務(wù)院頒布了《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》，鼓勵和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入公用事業(yè)領(lǐng)域，對地方政府的融資和經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到積極的作用，但是，也被動地提供了尋租機(jī)會。在制度的安排下，土地劃撥權(quán)、自主權(quán)和決策權(quán)更大程度上從中央政府轉(zhuǎn)移給地方政府。由于受到制度的約束。與主動土地創(chuàng)租相比，尋租成本上升，收益下降。在地方政府與利益集團(tuán)之間的利益博弈過程中。盡管收益下降，只要有利可圖，風(fēng)險可控，仍然會刺激尋租動機(jī)，產(chǎn)生被動土地創(chuàng)租。
治理被動土地創(chuàng)租要建立行政公開制度，公開辦事規(guī)則、辦事程序和辦事結(jié)果。公開政府財(cái)政預(yù)算與實(shí)際開支；要提高土地尋租的私人成本。從重懲處非法創(chuàng)租活動。從嚴(yán)處罰土地行賄和受賄案件，嚴(yán)懲各種土地腐敗現(xiàn)象；要適度引入競爭機(jī)制，改變地方政府對土地壟斷經(jīng)營局面，逐步減少地方政府對土地市場的干預(yù)。此外，還必須加快地方政府決策法制化步伐，建立有效的事前監(jiān)督和事后懲罰機(jī)制，防止公共權(quán)力的“非公共”運(yùn)用。
（三）主動土地創(chuàng)租及其治理
主動土地創(chuàng)租是指地方政府官員利用公共權(quán)力。主動為自己謀求經(jīng)濟(jì)利益的行為。地方政府機(jī)構(gòu)和官員作為特殊的利益集團(tuán)，在土地管理過程中進(jìn)行主動土地創(chuàng)租活動。實(shí)質(zhì)上就是公共權(quán)力“商品化”，是“權(quán)力尋租”。主動土地創(chuàng)租一般表現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)者濫用權(quán)力，與政府倡導(dǎo)的“公共利益”與“公共權(quán)力”行為背道而馳。因此，主動土地創(chuàng)租的成本非常低，收益非常高，但政治風(fēng)險也非常大。
例如，地方政府掌握了基礎(chǔ)設(shè)施、工業(yè)、房地產(chǎn)等項(xiàng)目的土地審批權(quán)，具有主動土地創(chuàng)租的機(jī)會。在層級制行政體系中，地方政府“一把手”和分管土地的行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力很大，他們直接招商引資，很容易產(chǎn)生“權(quán)力尋租”。同樣，如果分管土地部門的副市長、市長或書記繞過國土資源局長直接批地?；蚶眯姓?quán)力對土地市場進(jìn)行干預(yù)，則很容易產(chǎn)生主動土地創(chuàng)租。在我國，由于土地供應(yīng)存在“雙軌制”，要求對經(jīng)營性用地采取“招拍掛”方式出讓土地使用權(quán)，但是，土地資源配置的非市場程度依然很高，在公開市場通過“招拍掛”獲取土地僅占15%-20%。據(jù)有關(guān)調(diào)查表明，土地拍賣、招標(biāo)、協(xié)議出讓的價格比為1：0.61：0.14，協(xié)議出讓土地的差價無疑能產(chǎn)生巨額租金陰，導(dǎo)致主動土地創(chuàng)租現(xiàn)象客觀存在。
近年來。我國20多個省市的地方政府利用建設(shè)用地增減掛鉤、農(nóng)村宅基地復(fù)墾等“搭便車”行為，拆村并居，開展了一場“農(nóng)民被上樓”的“圈地運(yùn)動”。一些地方政府違背中央18號文件中提出“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”的本意，違背中央“加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊的規(guī)劃建設(shè)”的初衷。擅自擴(kuò)大增減掛鉤試點(diǎn)，把建設(shè)指標(biāo)置換到城市，以地生財(cái)，就是主動土地創(chuàng)租的一種表現(xiàn)。
治理地方政府的主動土地創(chuàng)租。要嚴(yán)格劃定“公共利益”的邊界，加大土地管理的尋租成本；要從根本上改變地方政府借“公共利益”之名，行土地尋租之實(shí)，強(qiáng)化地方政府官員的政治意識、法律意識以及服務(wù)意識，加大土地違法違規(guī)的查處力度。
治理地方政府的主動土地創(chuàng)租，必須增加土地市場交易的透明度，合理分配主要領(lǐng)導(dǎo)和土地管理部門審批權(quán)限，引入各種社會力量加以監(jiān)督和約束，以增加土地市場交易公平性和透明度。例如，在土地出讓過程中，嚴(yán)格執(zhí)行“招拍掛”制度，向社會公開出讓信息、出讓程序、出讓結(jié)果，使土地出讓過程中的“經(jīng)濟(jì)租金”合理下降，才能有效防范和遏制地方政府的主動土地創(chuàng)租活動。
四、結(jié)論與政策建議
（一）研究結(jié)論
1.地方政府的土地尋租產(chǎn)生的根源在于制度本身，只要土地制度上存在“經(jīng)濟(jì)租金”，就會有土地尋租的可能。完善土地法律法規(guī)，加強(qiáng)制度建設(shè)，是治理地方政府土地尋租的關(guān)鍵。
2.地方政府的土地尋租是尋租動機(jī)和尋租機(jī)會共同作用的結(jié)果。只要地方政府能利用其行政權(quán)力配置土地資源，就會存在土地尋租的空間。土地尋租受到尋租的成本與收益、尋租的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險、政治風(fēng)險等多重因素的影響。
3.地方政府的土地尋租是一種“搭便車”行為，是一種非生產(chǎn)性活動，只產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)利潤，不產(chǎn)生社會財(cái)富。土地尋租對土地資源的合理利用造成了嚴(yán)重的影響。
4.地方政府的土地尋租導(dǎo)致“政府失靈”。降低了土地資源配置效率，造成了土地資源浪費(fèi)，為土地腐敗提供了空間和機(jī)會。直接損害國家利益和地方政府的公信度。
（二）政策建議
1.治理土地尋租必須從尋租動機(jī)、尋租機(jī)會、尋租成本、尋租風(fēng)險等方面共同人手，對土地征用、土地審批、土地出讓、土地督察等行政環(huán)節(jié)進(jìn)行制度再安排，引入必要的監(jiān)督和制衡機(jī)制。
2.地方政府的土地尋租與公共權(quán)力密切相關(guān)。要遏制地方政府的土地尋租行為，必須強(qiáng)化“小政府大社會”意識，進(jìn)一步明確劃分省、市、縣等各級地方政府的土地“裁量權(quán)”，強(qiáng)化對各級地方政府“公共權(quán)力”的監(jiān)督和管理。