提升廉政制度執(zhí)行力的對(duì)策思考——江淮論壇

中共中央總書記習(xí)近平在中國共產(chǎn)黨第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第二次全體會(huì)議上指出，要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制。制度具有根本性、穩(wěn)定性、全局性和長期性的特征。依靠制度懲治和預(yù)防腐敗，是做好反腐倡廉工作的根本保證。制度的生命力在于執(zhí)行。反腐倡廉制度執(zhí)行得如何，直接關(guān)系到制度建設(shè)的實(shí)效和人民群眾的切身利益。[1]因此，要切實(shí)提高制度執(zhí)行力，令其從紙面上走向踐行中。
一、廉政制度執(zhí)行不力的原因探析
（一）制度內(nèi)容針對(duì)性不強(qiáng)
懲治和預(yù)防腐敗是一個(gè)不斷發(fā)展的開放性系統(tǒng)。伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，腐敗現(xiàn)象也在不斷演變，開始呈現(xiàn)出一些新的特點(diǎn)和趨勢(shì)：腐敗主體由個(gè)體向群體蔓延、腐敗領(lǐng)域由局部向全局蔓延、腐敗類型由傳統(tǒng)型向現(xiàn)代型發(fā)展、腐敗手段由常規(guī)型向智能型發(fā)展[2]，等等。然而，制度制定機(jī)關(guān)和部門沒有適時(shí)對(duì)制度進(jìn)行廢改立，并積極推進(jìn)制度創(chuàng)新，導(dǎo)致業(yè)已制定的制度存在許多瑕疵，主要體現(xiàn)在：有的滯后于實(shí)踐發(fā)展而沒有廢止，有的有明顯漏洞而沒有完善，有的在實(shí)際中缺乏可操作性而沒有修改。引發(fā)的后果是懲防腐敗制度靜止化、單一化，指導(dǎo)性不夠、針對(duì)性不強(qiáng)，執(zhí)行起來也就顧此失彼，廉政建設(shè)成效不大。
（二）制度貫徹自覺性不夠
制度的約束力、規(guī)范力，不僅僅在于它明確規(guī)定了必須做什么，可以做什么和禁止做什么，關(guān)鍵還在于人們認(rèn)可它、信服它，以及自覺遵守它、執(zhí)行它，并且營造一個(gè)人人平等，遵守制度的良好環(huán)境。在現(xiàn)實(shí)生活中，不少人對(duì)貪腐懷有既痛恨又妒忌的心理。部分為官者，表面上、口頭上、形象上擎起清正廉潔的大旗，標(biāo)榜自己、要求他人，實(shí)際上、內(nèi)心上、暗地里則大肆貪腐，甚至到了令人瞠目結(jié)舌的地步；有些人手上沒有權(quán)力和資源時(shí)對(duì)腐敗義憤填膺，手上擁有權(quán)力和資源時(shí)搞腐敗則往往有過之而無不及。[3]這樣，制度僅僅停留在紙面上，難以落到實(shí)處。
（三）制度執(zhí)行責(zé)任性不大
廉政建設(shè)需要責(zé)任的落實(shí)，需要領(lǐng)導(dǎo)有責(zé)任心。嚴(yán)格追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，是制度得以有效推行的關(guān)鍵所在，否則，再好的制度，也是一紙空文。目前，我國的一個(gè)現(xiàn)實(shí)情況是許多地方?jīng)]有將廉政制度執(zhí)行工作納入領(lǐng)導(dǎo)班子黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制考核內(nèi)容，對(duì)在執(zhí)行工作中推諉扯皮、不抓不管、陽奉陰違、頂著不辦或拒不執(zhí)行的，沒有規(guī)定有關(guān)單位及其領(lǐng)導(dǎo)的紀(jì)律責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。對(duì)腐敗行為的追究基本上也只是追究當(dāng)事人，而幾乎從不追究當(dāng)事人領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任；只強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)干部自身要廉潔自律，而忽視了領(lǐng)導(dǎo)對(duì)該組織的廉政進(jìn)行管治的責(zé)任。責(zé)任追究是保證責(zé)任履行的一項(xiàng)保障措施和手段。如果對(duì)放棄責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)干部不進(jìn)行追究，那么黨風(fēng)廉政建設(shè)必然滑坡，制度的執(zhí)行效果也就無從談起！
（四）制度監(jiān)督覆蓋性不全
雖然我國已有權(quán)力監(jiān)督、專門機(jī)關(guān)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督等多種形式的監(jiān)督，但我國的監(jiān)督體系還不健全，監(jiān)督的形式和手段還不豐富。再加上有的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)不認(rèn)真履行職責(zé)，監(jiān)督不到位，辦案不及時(shí)，調(diào)查研究和組織協(xié)調(diào)不盡力，這樣就會(huì)使監(jiān)督難以深入到社會(huì)生活的各個(gè)方面、各個(gè)層次，監(jiān)督的“真空地帶”在一定范圍內(nèi)還存在。結(jié)果導(dǎo)致權(quán)力失控、決策失誤、行為失范，失職、瀆職、違法違紀(jì)情況出現(xiàn)當(dāng)然就在所難免。
二、提升廉政制度執(zhí)行力的對(duì)策思考
（一）健全法規(guī)制度保障，提升制度執(zhí)行力的科學(xué)性
反腐重在防患于未然，而非懲于已然之后。腐敗問題預(yù)防主要依靠制度的科學(xué)設(shè)計(jì)?？茖W(xué)合理的制度，是提高反腐倡廉制度執(zhí)行力的客觀基礎(chǔ)。盧梭說，人生而自由，卻無往不在枷鎖之中。顯然，法律制度是人類為生存和發(fā)展而“作繭自縛”式的“枷鎖”。要讓人們守法，尤其是要阻止那些潛在的違法犯罪者去實(shí)施違法犯罪行為，最現(xiàn)實(shí)最有效的措施，莫過于將人類自身的利益選擇機(jī)制充分地轉(zhuǎn)化為完備的法律機(jī)制。因此要通過制度的構(gòu)建和整合，使相關(guān)主體不能實(shí)施各種腐敗行為。對(duì)制度不完善的，在堅(jiān)持繼承與創(chuàng)新相結(jié)合的基礎(chǔ)上，根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行補(bǔ)充完善；對(duì)需要建立新的制度的，要積極探索，及時(shí)建立，使反腐工作真正做到有法可依，有章可循，依章管理，依法打擊。當(dāng)前而言需要著重加強(qiáng)三個(gè)方面的制度建設(shè)：一是權(quán)力配置制度。要控權(quán)、限權(quán)，使公權(quán)力的結(jié)構(gòu)科學(xué)、合理；二是權(quán)力運(yùn)行制度，讓公權(quán)力在行使中規(guī)范、透明；三是信息防控制度。國家層面要抓緊出臺(tái)《行政組織法》、《政務(wù)公開法》、《行政程序法》、《公務(wù)員財(cái)產(chǎn)公開申報(bào)法》、《反腐敗法》等法律規(guī)范。另外，各地區(qū)、各部門也要結(jié)合實(shí)際，制定具體的實(shí)施細(xì)則和辦法，使普適性的籠統(tǒng)規(guī)定明確化，原則的表述具體化，定性的規(guī)定定量化，形成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、規(guī)范到位、配套完備、有效管用的制度體系。
（二）強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督，提升制度執(zhí)行力的針對(duì)性
要貫徹習(xí)總書記提出的“有腐必反、有貪必肅”講話精神，實(shí)現(xiàn)對(duì)腐敗行為的“零容忍”以及徹底清除，就必須構(gòu)建一個(gè)科學(xué)、合理、文明、有效的監(jiān)督機(jī)制。監(jiān)督制約機(jī)制雖然不能完全消除腐敗，但會(huì)給腐敗設(shè)置重重障礙，使腐敗變得不容易，即使想腐、能腐而不易腐。從反腐敗需要監(jiān)督的內(nèi)容來看，一是加強(qiáng)對(duì)干部平時(shí)使用權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，包括重大事項(xiàng)的決策及決策的程序是否合法；二是加強(qiáng)對(duì)干部家庭財(cái)產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督，是否有不正當(dāng)來源；三是加強(qiáng)對(duì)腐敗案件的辦案監(jiān)督，是否真正做到了有法必依和執(zhí)法公正、嚴(yán)明。從監(jiān)督主體看，除人大、紀(jì)委、審計(jì)、審批機(jī)關(guān)等以權(quán)力制約權(quán)力的“剛性監(jiān)督”以外，還應(yīng)有媒體、民眾監(jiān)督在內(nèi)的“柔性監(jiān)督”，二者形成一個(gè)互動(dòng)且和諧的補(bǔ)充機(jī)制?！叭嵝员O(jiān)督”有助于發(fā)現(xiàn)問題，“剛性監(jiān)督”有助于解決問題。我們正處在一個(gè)“走向權(quán)利的時(shí)代”，越來越多的人，都在“認(rèn)真地對(duì)待權(quán)利”并“為權(quán)利而斗爭(zhēng)”。因此，如果能正確對(duì)待，并合理引導(dǎo)的話，民眾監(jiān)督的作用就能有效得到發(fā)揮，腐敗也會(huì)真正成為事實(shí)上的不可能。
（三）加大教育懲處力度，提升制度執(zhí)行力的實(shí)效性
如果說出臺(tái)制度是從靜態(tài)的角度預(yù)防腐敗，那么有法必依、嚴(yán)格執(zhí)法則可以從動(dòng)態(tài)的角度預(yù)防腐敗，這就是懲處使之不敢為。一是嚴(yán)懲。意大利刑事古典學(xué)派創(chuàng)始人貝卡里亞指出： “即使刑罰是有節(jié)制的，它的確定性也比聯(lián)系著一線不受處罰希望的可怕刑罰所造成的恐懼更令人印象深刻。因?yàn)?，即便是最小的惡果，一旦成了確定的，就總令人心悸?！眹?yán)懲可以發(fā)揮制度反腐、制度倡廉的威力和效能。當(dāng)然，需要注意的是，在反腐敗中，既要嚴(yán)厲打擊腐敗行為，又要充分尊重和保障人權(quán)，包括受懲治對(duì)象的當(dāng)事人的合法權(quán)益；既不能放縱腐敗分子，也不能矯枉過正，不能“亂懲”。二是必懲。決定人們行為的思想觀念不僅有道德是非觀念，而且還有利益選擇觀念。如果違法犯罪的機(jī)會(huì)成本較小、受嚴(yán)懲的概率較低的話，即使有關(guān)人員因?yàn)閷?shí)施腐敗而受到了嚴(yán)懲，但這還是不能有效阻止類似案件的發(fā)生。因此要防治腐敗，既要嚴(yán)懲，更要必懲。必懲的有效實(shí)施可以增加違法犯罪成本，減少腐敗收益。要做到必懲，可以從三個(gè)方面入手：第一，加強(qiáng)反腐國際合作和國內(nèi)部門間及地區(qū)間合作，拓寬反腐形式。這樣既有利于調(diào)查腐敗行為，又有利于追繳及沒收違法犯罪所獲得的非法收益，還有利于降低執(zhí)法成本。第二，實(shí)行反腐執(zhí)法常態(tài)化，不搞運(yùn)動(dòng)式或戰(zhàn)役式執(zhí)法。運(yùn)動(dòng)式或戰(zhàn)役式執(zhí)法不但未使法律執(zhí)行體現(xiàn)出經(jīng)常性，反倒為違法活動(dòng)提供了規(guī)律性的“啟示”，給一切以違法為“職業(yè)”者，留下了明顯可乘之機(jī)，因?yàn)樗哂幸欢ǖ闹芷谛?，只要躲過了運(yùn)動(dòng)期，一切便會(huì)恢復(fù)“正?！?，違法便可繼續(xù)。第三，法律面前人人平等，無論是黨內(nèi)官員還是黨外官員，無論是高級(jí)干部還是普通干部，只要有腐敗行為，在法律適用上一律要平等；同時(shí)，對(duì)索賄者要嚴(yán)厲打擊，對(duì)受賄者要嚴(yán)格懲處，對(duì)行賄者也不能輕易放過。[4]
（四）加強(qiáng)廉政文化建設(shè)，提升制度執(zhí)行力的主動(dòng)性
廉政文化建設(shè)的目的是依靠主體自律來預(yù)防和控制腐敗欲念，增強(qiáng)執(zhí)行制度和維護(hù)制度的意識(shí)。[5]廉政文化對(duì)廉政制度執(zhí)行力的影響，是通過客觀環(huán)境影響主觀意識(shí)，由外到內(nèi)潛移默化實(shí)現(xiàn)的。廉政文化對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部有導(dǎo)向陶冶作用，其陶冶功能會(huì)釋放出潛在的約束力，促使其自覺矯正不廉潔行為。并且當(dāng)人的內(nèi)心認(rèn)可身外的制度時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生執(zhí)行制度的自覺性，使制度得以貫徹執(zhí)行。如果廣大黨員干部執(zhí)行制度的思想根基不牢固，廉政制度的執(zhí)行就會(huì)柔而不剛、軟而無力，視而不見、聽而不聞，令不行、禁不止。創(chuàng)造廉政制度執(zhí)行文化，核心是營造以廉潔為榮、以貪腐為恥，以守規(guī)為榮、以違規(guī)為恥，誰違規(guī)誰倒霉的文化氛圍、價(jià)值取向和社會(huì)環(huán)境。因此要堅(jiān)持優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、先進(jìn)典型和反面警示的灌輸性教育，因地制宜，創(chuàng)新教育的方式方法。 通過轉(zhuǎn)變教育觀念、拓展教育途徑、創(chuàng)新教育載體，開展黨員干部容易接受、樂于參加、貼近生活、貼近實(shí)際、貼近群眾的富有特色的反腐倡廉主題教育活動(dòng)，擴(kuò)大教育的覆蓋面和影響力，提升教育的針對(duì)性和實(shí)效性，增強(qiáng)教育的吸引力和穿透力，將監(jiān)督內(nèi)化于心，外化于行，努力培育廉潔的文化理念，形成自我約束、不想腐敗的用權(quán)意識(shí)。
參考文獻(xiàn)：
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