逐步推進農(nóng)村建設(shè)用地國有化的現(xiàn)實依據(jù)——中州學(xué)刊

土地是人類在地球上賴以生存、生產(chǎn)、發(fā)展的最重要的自然資源和生產(chǎn)資料，因而土地問題是所有民族、國家、階層都關(guān)注的問題，土地制度是最基礎(chǔ)、最重要的經(jīng)濟制度。長期以來，我國實行的是城鎮(zhèn)土地國有制和農(nóng)村土地集體所有制二元結(jié)構(gòu)。這種土地所有制制度在保證國家的宏觀調(diào)控能力、充分調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營積極性方面，發(fā)揮了重要作用。但隨著時間的推移和經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，土地制度的二元結(jié)構(gòu)也暴露出許多矛盾和問題。特別是城鎮(zhèn)土地國有與農(nóng)村建設(shè)用地集體所有之間存在著深刻矛盾，已經(jīng)對土地的合理開發(fā)利用、節(jié)約集約利用構(gòu)成了障礙。逐步推進農(nóng)村建設(shè)用地國有化已是大勢所趨。
1.我國土地資源的極端緊缺性
（1）我國國土資源基本狀況是人多地少、人地矛盾突出。主要表現(xiàn)在四個方面：第一，土地人均占有數(shù)量小。中國國土陸地面積960萬平方公里，僅次于俄羅斯與加拿大，居世界第3位。然而，中國最大的一個基本國情就是人口眾多，有13億人口，是世界上第一人口大國，占世界人口的1/3，接近2個歐洲，是美國的6倍。中國人均占有土地資源僅及世界人均占有量的1/3，相當于澳大利亞的1/58、加拿大的1/48、俄羅斯的1/15、巴西的1/7、美國的1/5。①第二，耕地比重小。中國有65%的國土面積為山地丘陵，33%的國土面積為干旱荒漠區(qū)，35%的國土面積經(jīng)受土壤侵蝕和荒漠化，30%的耕地面積為PH值小于5的酸性土壤，20%的耕地面積存在不同程度的鹽漬化或海水入侵，70%的國土面積每年受東亞季風強烈影響，17%的國土面積構(gòu)成了世界屋脊。②中國沙質(zhì)荒漠、戈壁占國土總面積的12%以上，耕地僅占10%多一些。目前，中國耕地面積約為18.26億畝，僅為世界平均水平的40%。③第三，人均耕地面積小。我國耕地面積列世界第4位，但人均只有0.1公頃，為世界人均耕地的27.7%，為美國的12.8%、印度的45.5%。目前，中國人口有13億左右，如果以18億畝耕地為底線，人均耕地僅1.38畝。全國已有1/3的省市人均耕地不足1畝，666個縣（區(qū)）人均耕地低于聯(lián)合國糧農(nóng)組織確定的0.8畝警戒線。④第四，人地矛盾的區(qū)域性特征明顯。中國東半部半濕潤、濕潤地區(qū)集中了90%以上的人口，每平方公里密度225人，特別在沿海和平原地區(qū)，生存空間狹小。⑤
（2）近些年來耕地減少，建設(shè)用地需求增加，供求矛盾突出。隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程的加快，建設(shè)用地需求在快速增長，工業(yè)用地與農(nóng)業(yè)用地矛盾、城鎮(zhèn)用地與農(nóng)村用地矛盾、城鄉(xiāng)人均用地矛盾等問題異常突出。據(jù)統(tǒng)計，1996年全國耕地面積是19.5億畝，到2002年底這個數(shù)字降至18.89億畝。據(jù)國土資源部公布的數(shù)據(jù)，2003年中國耕地面積減少了3800多萬畝，其中僅建設(shè)占用耕地就達343.7萬畝，比2002年增長17%。⑥受農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生態(tài)墾耕、自然災(zāi)害損毀和非農(nóng)建設(shè)占用等影響，耕地資源逐年減少。2007年，全國耕地面積為18.26億畝，比1996年減少1.25億畝，年均減少1100萬畝。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程的加快，耕地仍將連續(xù)減少，宜耕后備土地資源日趨匱乏，今后擴大糧食播種面積的空間極為有限。⑦
土地資源是有限的，并不是取之不盡、用之不竭的自然資源；土地資源是短缺的，目前在中國存在著嚴重的供求矛盾；土地資源具有天然的公益性，土地是財富之母，是人類與自然進行物質(zhì)變換、賴以繁衍生息的重要物質(zhì)載體，在目前的科技條件下，人類還不能離開土地而生存，無論貧富貴賤，人們都要在土地上居住生活；土地資源具有強烈的外部性，某一個地方土地的使用常常會給相鄰地方帶來或有利或不利的影響。土地資源的有限性、短缺性、公益性、外部性等特征，決定了中國要實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展進步，必須破解土地制約難題，走土地節(jié)約集約利用之路；決定了土地資源不適宜操控在私人手里，因而不適宜采取私有制，而更應(yīng)該采取國有制，輔之以集體所有制；決定了城鄉(xiāng)建設(shè)用地必須作為一個整體統(tǒng)籌考慮，統(tǒng)籌開發(fā)利用。因而，現(xiàn)實要求我們必須打破城鄉(xiāng)建設(shè)用地分別所有、分別管理的二元結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一國有、統(tǒng)一管理。
2.農(nóng)村建設(shè)用地集體所有的歷史局限性
（1）建設(shè)用地大規(guī)模流轉(zhuǎn)的要求已突破農(nóng)村集體所有制的原有功能設(shè)計。改革開放之前，我國農(nóng)村長期實行的是“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的土地集體所有制形式。在這一歷史時期，國家完全禁止農(nóng)民的宅基地、社隊公益用地以及社隊企業(yè)用地等集體建設(shè)用地的自由流轉(zhuǎn)。改革開放后，自1978—1995年，隨著農(nóng)村家庭承包經(jīng)營責任制的推行，隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地和農(nóng)民個人建房所需土地量大增，因此，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)開始出現(xiàn)漸至相當活躍，尤其是在那些經(jīng)濟比較發(fā)達和地理位置相對優(yōu)越的小城鎮(zhèn)以及城鄉(xiāng)結(jié)合地區(qū)。同時，在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中，出現(xiàn)了多樣化的流轉(zhuǎn)形式，比如抵押、出租、入股、轉(zhuǎn)讓等，形成了比較大的“地下土地市場”。自1996年以后，全國各地農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)規(guī)模呈日益擴大之勢，許多地方政府開始探索對農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化管理，國家也出臺了不少規(guī)定。但流轉(zhuǎn)中遇到的所有制問題、產(chǎn)權(quán)問題、管理問題依然很多，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)在法律上仍沒有得到完全認同，法律依然對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)進行了嚴格限制。⑧各地紛紛出現(xiàn)的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象表明，建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是優(yōu)化資源配置、促進經(jīng)濟社會發(fā)展的必然要求，因此是一種必然趨勢，而我國的一些所有制制度、產(chǎn)權(quán)制度、管理制度以及法律法規(guī)已不適應(yīng)這一要求。原有的農(nóng)村建設(shè)用地集體所有制，其主要的制度功能是由村集體組織（通常是村委會）代行所有權(quán)，規(guī)制本村村民宅基地的使用和村集體組織自身所需建設(shè)用地的使用。來自村莊外部的建設(shè)用地要求和大規(guī)模的建設(shè)用地流轉(zhuǎn)需求，已經(jīng)突破農(nóng)村建設(shè)用地集體所有原有的功能設(shè)計，農(nóng)村集體組織既缺乏對外大規(guī)模流轉(zhuǎn)建設(shè)用地的法理依據(jù)，又缺乏合理行權(quán)的能力。
（2）不利于城鄉(xiāng)建設(shè)用地一體化規(guī)劃。在土地供應(yīng)相對寬松的歷史時期，建設(shè)用地集體所有，由集體組織如村委會代行所有權(quán)，負責村莊的設(shè)計規(guī)劃、宅基地的審批，這也可以算是村莊自治管理的一個重要內(nèi)容，符合當時的歷史條件。國家和政府沒能力也沒必要對原子化的、分散的、星羅棋布的鄉(xiāng)村建設(shè)用地進行直接規(guī)劃和直接管理。然而，隨著科技進步、經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，建設(shè)用地需求急劇增加，工業(yè)建設(shè)要用地，城鎮(zhèn)建設(shè)要用地，農(nóng)村建設(shè)要用地，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域統(tǒng)籌、合理開發(fā)利用建設(shè)用地已是必然要求。只有統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地，實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地一體化規(guī)劃，才可能促進城鄉(xiāng)土地的合理開發(fā)利用。但目前的建設(shè)用地集體所有不利于城鄉(xiāng)建設(shè)用地一體化規(guī)劃。一些城中村、城郊村存在的規(guī)劃混亂、私搭亂建、污水遍地、道路泥濘、管理混亂、缺乏公共服務(wù)設(shè)施等臟、亂、差現(xiàn)象，一些農(nóng)村存在的有新房、無新村現(xiàn)象，都是典型的例證。
（3）不利于集約節(jié)約用地。集約節(jié)約用地是形勢所迫、大勢所趨。但在實行建設(shè)用地集體所有情況下，土地浪費現(xiàn)象難以根本遏制。比如：土地利用缺乏長遠規(guī)劃和科學(xué)規(guī)劃，速拆速建、亂拆亂建現(xiàn)象嚴重；宅基地審批無序、混亂，審批標準不嚴格、不科學(xué)，宅基地占用面積過大，“空心村”現(xiàn)象嚴重；缺乏公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，私搭亂建現(xiàn)象嚴重。所有這些建設(shè)用地使用中的亂象，均同建設(shè)用地集體所有有內(nèi)在聯(lián)系，盡管我國已經(jīng)實行了嚴格的土地管控，集體所有權(quán)權(quán)能受到嚴格規(guī)制，但這種亂象依然難以根除。
（4）不利于土地資本收益的合理分配和貫徹按勞分配為主體的原則。隨著市場經(jīng)濟發(fā)展，城鄉(xiāng)土地的使用價值和市場價值發(fā)生了巨大變化。土地資本化已是大勢所趨，土地資本收益的公平分配、合理分配已成為全民關(guān)注的一個焦點、熱點問題。近些年來，一些地方政府通過征地批地、經(jīng)營土地，獲得大量收入，被人稱為“土地財政”；一些城中村、城郊村的農(nóng)民通過賣地換地，一夜暴富；還有一些城中村、城郊村的農(nóng)民通過經(jīng)營房產(chǎn)、出租房屋、出售小產(chǎn)權(quán)房等，已然成為日進斗金的土地食利者。當然，也有個別地方的農(nóng)民因為土地被低價征收，沒有獲得應(yīng)有補償，而受到一定經(jīng)濟利益損失。近些年來圍繞著農(nóng)村土地征收、流轉(zhuǎn)引發(fā)的矛盾不斷增多。如何公平分配土地資本收益，是目前政府、當事者階層、廣大公民都十分糾結(jié)的問題。長期以來，理論界對農(nóng)村土地增值收益的分配存在著“溢價歸農(nóng)”與“溢價歸公”的爭論。“溢價歸農(nóng)”理論認為，土地是農(nóng)民的，農(nóng)民擁有對土地的占有、使用、收益、處分以及土地非農(nóng)開發(fā)權(quán)?！耙鐑r歸公”理論認為，農(nóng)村土地的增值是由于政府參與投資以及土地的稀缺引起的，而并不是農(nóng)民對土地的投資和勞動形成的，進而農(nóng)民獨享土地的全部增值收益必然不妥。⑨筆者以為，要從根本上解決這個問題，必須從改變土地所有制關(guān)系上入手。否則，集體所有制與國有制的矛盾沖突會越來越廣泛、越來越深刻，不公平分配的亂象會更加嚴重，坐地生財、不勞而獲的土地食利者群體會越來越龐大，不同群體之間不合理的貧富差距會越拉越大，這既不符合“溢價歸公”的經(jīng)濟學(xué)原理，也不符合社會主義以按勞分配為主體的原則，不利于充分調(diào)動人們參加社會生產(chǎn)經(jīng)營的積極性，因而不利于社會整體的發(fā)展進步。
（5）不利于統(tǒng)籌開發(fā)利用農(nóng)村土地市場。目前，我國城鄉(xiāng)的房地產(chǎn)市場處于二元分割狀態(tài)。一方面是國家明確規(guī)定農(nóng)村建設(shè)用地包括農(nóng)民的宅基地、房屋，不得進入房地產(chǎn)市場進行買賣；另一方面，農(nóng)村集體和農(nóng)民個體違規(guī)租賃建設(shè)用地、違規(guī)建售“小產(chǎn)權(quán)房”、違規(guī)租賃房屋的現(xiàn)象嚴重存在，嚴重沖擊著房地產(chǎn)市場。目前，全國范圍內(nèi)的小產(chǎn)權(quán)房已遍地開花，2012年2月29日，全國工商聯(lián)房地產(chǎn)商會旗下的REICO工作室對外發(fā)布了《我國小產(chǎn)權(quán)房問題研究：問題與出路》的報告。該報告估算，1995年—2010年我國小產(chǎn)權(quán)房建筑面積累計約為7.6億平方米，房地產(chǎn)相當于同期城鎮(zhèn)住宅竣工面積總量的8%。國土資源部多次強調(diào)，小產(chǎn)權(quán)房是指占用農(nóng)村集體土地建設(shè)，并向農(nóng)村集體組織以外的成員銷售的商品住宅，不受法律保護。但從根本上看，小產(chǎn)權(quán)房是農(nóng)村集體組織在農(nóng)村土地制度未改革之下，自發(fā)尋求土地的市場收益的產(chǎn)物。⑩二元分割的房地產(chǎn)市場導(dǎo)致城市房地產(chǎn)市場畸形發(fā)展，導(dǎo)致農(nóng)村建設(shè)用地的市場價值未能合理開發(fā)，從而也導(dǎo)致城鄉(xiāng)建設(shè)用地資源未能更高效、更合理的開發(fā)利用。農(nóng)村建設(shè)用地不能很好進入市場，客觀上使少數(shù)房地產(chǎn)開發(fā)商形成自然壟斷地位，籍以抬高房價、牟取超額利潤，在使少數(shù)房地產(chǎn)經(jīng)營者變成暴富者階層的同時，卻使廣大中低收入階層淪為“房奴”、“蟻族”，既加劇了分配不公，也加重了住房這一基本生活保障問題。
3.推進農(nóng)村建設(shè)用地國有化的必然性
（1）推進農(nóng)村建設(shè)用地國有化，有利于實現(xiàn)城鄉(xiāng)用地一體化規(guī)劃。加強城鄉(xiāng)建設(shè)用地一體化規(guī)劃，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)用地，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、把基本公共服務(wù)延伸到農(nóng)村的必然趨勢。推進農(nóng)村建設(shè)用地國有，可突破集體所有制的種種局限，從全局、長遠利益來謀劃來規(guī)劃土地利用，從而避免目前事實上存在的各村自行規(guī)劃、規(guī)劃不科學(xué)、規(guī)劃不長遠等問題。
（2）推進農(nóng)村建設(shè)用地國有化，有利于緩解人地矛盾，適當滿足工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和新型農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)用地需求。推進農(nóng)村建設(shè)用地國有化，是以國家（政府）為農(nóng)民提供必要的公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)、提供城鄉(xiāng)一體的基本社會保障等為基本前提的。國家要推進農(nóng)村建設(shè)用地國有化，必須對城中村、城郊村按照科學(xué)合理的規(guī)劃進行改造；必須通過土地整治、“空心村”治理，進行農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，引導(dǎo)農(nóng)民集中居住，集約建設(shè)和利用公共基礎(chǔ)設(shè)施，并由此節(jié)約建設(shè)用地來增加建設(shè)用地供應(yīng)絕對量。引導(dǎo)農(nóng)民集中建房、集中居住，有利于推動城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸；有利于農(nóng)村居住從自然松、散、亂形態(tài)向科學(xué)規(guī)劃布局轉(zhuǎn)變，減少農(nóng)民重復(fù)建房的浪費；有利于穩(wěn)定耕地面積和保糧增糧；有利于盤活農(nóng)村存量土地，節(jié)約集約利用土地資源，優(yōu)化城鄉(xiāng)土地、人口和生產(chǎn)力布局，有效解決工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展用地等資源制約，增強經(jīng)濟社會發(fā)展后勁。
近些年來，四川成都、河南等地為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，都對農(nóng)村社區(qū)建設(shè)進行了積極探索。四川省成都市從2003年開始，特別是被批準為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)以來，積極引導(dǎo)農(nóng)民向城鎮(zhèn)和農(nóng)村新型社區(qū)集中。2003到2011年，有上百萬農(nóng)民有序進入城鎮(zhèn)、新型社區(qū)和二、三產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)了生產(chǎn)生活方式的根本轉(zhuǎn)變，也為土地的規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造了條件。B11河南最近幾年把新型農(nóng)村社區(qū)納入現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系，作為城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容，積極推進新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。盡管許多農(nóng)村的建設(shè)用地并未實行整體轉(zhuǎn)制，但集約利用公共資源、節(jié)約土地的成效已明顯顯現(xiàn)。截至2012年底，河南全省2300多個新型農(nóng)村社區(qū)試點已經(jīng)建成500個。B12據(jù)河南省國土資源廳有關(guān)負責人計算，河南4.7萬個村莊總面積占全省城鄉(xiāng)居民住宅用地和工礦用地總面積的3/4。目前農(nóng)村實際人均住宅建設(shè)用地約248平方米，按照國家確定的人均150平方米標準，河南通過新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)規(guī)范宅基地使用，可騰出900多萬畝建設(shè)用地的空間。B13
（3）推進農(nóng)村建設(shè)用地國有化，有利于土地資本化并實現(xiàn)土地收益的公平分配。土地資本化是市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀規(guī)律，也是實現(xiàn)資源優(yōu)化配置的必然要求。既然土地資本化是必然趨勢，那么，土地如何資本化，資本化帶來的收益如何分配，就成了問題的關(guān)鍵。在以往的土地資本化進程中，城鎮(zhèn)國有土地已基本市場化，政府控制著土地一級市場并獲得一定的地租收益；農(nóng)村土地中，部分土地被政府征用改為國有土地后進入市場，部分農(nóng)業(yè)用地在經(jīng)營過程中引入了市場機制，如轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、土地入股等，開始了資本化，部分農(nóng)村建設(shè)用地通過土地出租、土地入股、小產(chǎn)權(quán)房出售、房屋租賃等也開始了資本化。但農(nóng)村建設(shè)用地的資本化很不規(guī)范，且收益分配非常混亂，造成了嚴重的分配不公。導(dǎo)致這種分配狀況的關(guān)鍵在于土地的二元所有制。如何解決這種分配不公？最根本的路徑就是把建設(shè)用地集體所有改制為國有，由國家和政府來主導(dǎo)土地收益的分配。
（4）推進農(nóng)村建設(shè)用地國有化，有利于實現(xiàn)城鄉(xiāng)房地產(chǎn)市場一體化。農(nóng)村建設(shè)用地的分散管理、自主使用，不僅影響著城鄉(xiāng)土地的合理規(guī)劃、高效利用，而且也影響著城鄉(xiāng)一體化的房地產(chǎn)市場形成，目前嚴重存在的“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)象、農(nóng)民私拆亂建現(xiàn)象就是例證。有學(xué)者主張以明確集體所有權(quán)來強化集體、農(nóng)民在集體建設(shè)用地中的主體地位，保障農(nóng)民的權(quán)益。然而，強化集體所有權(quán)只能進一步固化城鄉(xiāng)土地分割管理、使用的二元化格局，進一步分割城鎮(zhèn)和農(nóng)村的房地產(chǎn)市場，進一步加劇土地收益的分配不公。只有把符合條件的農(nóng)村建設(shè)用地轉(zhuǎn)為國家所有，實行統(tǒng)一管理，才能從根本上實現(xiàn)城鄉(xiāng)房地產(chǎn)市場的有效對接。