農(nóng)村宅基地基本問題之研討

雖然現(xiàn)行法律并沒有明確規(guī)定宅基地使用權(quán)的內(nèi)容，但是從理論上來說，宅基地使用權(quán)有五項(xiàng)權(quán)能，分別是：（1）占有權(quán)能。宅基地使用權(quán)主體有權(quán)占有依法取得的宅基地，排除他人侵占。（2）使用權(quán)能。宅基地使用權(quán)人可以對宅基地進(jìn)行以建造住宅為目的的使用。（3）收益權(quán)能。權(quán)利人擁有因?yàn)檎加小⑹褂谜囟@得利益的權(quán)利。（4）處分權(quán)能。在一些情況下，權(quán)利人可以對宅基地進(jìn)行主體的變換等處分行為，但是處分權(quán)受到很大的限制。（5）物權(quán)請求權(quán)。在宅基地使用權(quán)受到侵害時(shí)，可以行使物權(quán)請求權(quán)，以獲得救濟(jì)。
宅基地為集體所有的不動(dòng)產(chǎn)，宅基地使用權(quán)是在集體土地所有權(quán)上創(chuàng)設(shè)繼受取得之用益物權(quán)。在《物權(quán)法》頒布以前，宅基地被規(guī)定建設(shè)用地使用權(quán)中的一種，物權(quán)法出臺以后，將宅基地使用權(quán)規(guī)定在用益物權(quán)的章節(jié)中，明確了宅基地使用權(quán)的性質(zhì)為用益物權(quán)。雖然物權(quán)法只是規(guī)定了宅基地使用權(quán)人對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)能，對是否有收益的權(quán)能沒有直接的說明，但是第153條規(guī)定“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定?！睘檎厥褂脵?quán)的流轉(zhuǎn)提供了立法空間。
用益物權(quán)的基本內(nèi)容為占有權(quán)能、使用權(quán)能和收益權(quán)能，宅基地使用權(quán)作為用益物權(quán)的一種，理論上來說其本身應(yīng)該包含有這三種基本權(quán)能，即占有、使用和收益。但是，通過《物權(quán)法》我們可以看到，宅基地使用權(quán)盡管被規(guī)定在用益物權(quán)中，對其權(quán)能的明確規(guī)定卻只表明于152條中的占有和使用，對收益權(quán)能沒有提到，這是當(dāng)前立法的空白之處，這表明立法者對宅基地使用權(quán)是否有收益的權(quán)能，持模糊的態(tài)度。從另一個(gè)角度來看，立法者沒有禁止宅基地使用權(quán)的收益權(quán)能，也是考慮到其可能性和應(yīng)當(dāng)性，而且市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展迫切的要求著農(nóng)村宅基地市場的開放，以加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程，同時(shí)有利于緩解城市人口多土地少所帶來的用地緊張，降低高房價(jià)和小產(chǎn)權(quán)房引起的社會(huì)沖突，有利于社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展。
（三）農(nóng)村宅基地使用權(quán)的特點(diǎn)
1．宅基地使用權(quán)的主體具有特定性。宅基地是集體所有的土地，所以使用宅基地的主體是集體經(jīng)濟(jì)組織的成員即農(nóng)民，農(nóng)民以戶或者個(gè)人的身份申請宅基地，農(nóng)民身份的轉(zhuǎn)變不影響宅基地的性質(zhì)和所有權(quán)。非集體經(jīng)濟(jì)組織成員不得申請、買賣、使用宅基地，所以宅基地使用權(quán)的取得方式只有一種，即通過集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格申請無償取得，宅基地使用權(quán)的主體只有一類，即集體經(jīng)濟(jì)組織成員。
2．宅基地使用權(quán)具有無償性、無期限性。改革開放以來，城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，伴隨而來的各種社會(huì)福利制度也日趨完善。目前看來，社會(huì)保障制度基本覆蓋了大部分城鎮(zhèn)人口，而且社會(huì)保障制度的內(nèi)容基本完備，包含社會(huì)最低保障金，城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)等五種險(xiǎn)別，盡最大可能的保障城鎮(zhèn)人口的生存和生活利益。比較來看，以前的農(nóng)村在社會(huì)保障方面一直沒有突破，基本不存在保障制度，直到近幾年，才在國家和政府的領(lǐng)導(dǎo)下建立了包含新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、最低保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)村保障制度，但是因?yàn)橘Y金的問題，覆蓋的范圍不是很廣，還沒有惠及全國農(nóng)村人口。
宅基地使用權(quán)制度作為一項(xiàng)政府對農(nóng)村的福利性政策，其取得時(shí)只要符合資格要求，提出申請，就可以無償取得，而且一旦取得，可以一直使用甚至隨房屋的繼承而繼承，沒有期限的限制。這是政府基于農(nóng)民收入水平較低，為保障其生存權(quán)和基本的生活條件，維護(hù)農(nóng)村的穩(wěn)定，做出的相對于城鎮(zhèn)人口最大的福利性措施。
3．宅基地使用權(quán)無專門立法。從我國現(xiàn)行的有關(guān)法律來看，對于宅基地使用權(quán)的規(guī)定，散見于《物權(quán)法》、《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律及一些意見和辦法中，都只是規(guī)定了一部分宅基地的內(nèi)容，沒有一部法律或法規(guī)完整的規(guī)定宅基地使用權(quán)的全部內(nèi)容。因此，在司法實(shí)踐中，法官往往因?qū)Ψ梢?guī)定的不同理解，針對相同的案件可能做出不同的判決結(jié)果，造成當(dāng)事人對判案的不服和對司法權(quán)威的質(zhì)疑。
實(shí)踐中有越來越多關(guān)于宅基地使用權(quán)的糾紛，意味著要求改革和完善宅基地使用權(quán)制度，并且在法律中做出明確而且詳盡的規(guī)定。詳細(xì)的規(guī)定宅基地使用權(quán)的性質(zhì)，地位，繼承，抵押權(quán)設(shè)定等細(xì)節(jié)問題，變革現(xiàn)行法律不允許流轉(zhuǎn)的問題，明確現(xiàn)行法律中對宅基地使用權(quán)規(guī)定模糊的部分，建立系統(tǒng)完善的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。
二、學(xué)界對宅基地流轉(zhuǎn)的爭論
縱觀國內(nèi)學(xué)術(shù)界的研究現(xiàn)狀及各地實(shí)踐，對于宅基地是否可以流轉(zhuǎn)的問題基本可以劃分為兩種主要的觀點(diǎn)：
第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，農(nóng)村宅基地不得流轉(zhuǎn)或要嚴(yán)格限制流轉(zhuǎn)條件。主要理由有:一是允許宅基地使用權(quán)市場化流轉(zhuǎn)可能會(huì)引起一系列不容忽視的嚴(yán)峻問題，禁止宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)是為了使農(nóng)民“居者有其屋”；二是為了保證農(nóng)民不會(huì)成為進(jìn)入城市的無業(yè)游民，造成兩極分化，影響社會(huì)穩(wěn)定；三是宅基地使用權(quán)建立在農(nóng)村集體土地所有權(quán)之上，個(gè)人無權(quán)把宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)出集體之外；四是允許宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)，可能會(huì)誘使農(nóng)民集體或個(gè)人將大量的耕地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地，從而對耕地保護(hù)帶來影響；五是城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買宅基地一般不是滿足基本居住要求，將導(dǎo)致農(nóng)村土地的浪費(fèi)，而且城市居民“入侵”農(nóng)村會(huì)造成“鄉(xiāng)土社會(huì)”的解體，造成中國社會(huì)基礎(chǔ)失衡。
第二種觀點(diǎn)則認(rèn)為，應(yīng)允許宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)或放寬對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制。主要理由有:一是平等為民法的基本原則，對物權(quán)同樣應(yīng)當(dāng)實(shí)行“同地同權(quán)”，不能人為造成同樣用于居住目的的城鎮(zhèn)建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)的不平等，此種不平等實(shí)質(zhì)上是在剝奪農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)；二是消除城鄉(xiāng)二元社會(huì)是一個(gè)長期的任務(wù)，允許宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)有利于農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入城市和城市人口反向流到農(nóng)村，有利于城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展；三是禁止宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是建立在人口不流動(dòng)的自然經(jīng)濟(jì)假設(shè)基礎(chǔ)上，帶有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，會(huì)阻礙市場經(jīng)濟(jì)體制的最終確立；四是農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)需要資金，唯一可以取得融資的只有房屋和宅基地，如果再對這唯一可資利用的財(cái)產(chǎn)做禁止或限定，就會(huì)阻塞農(nóng)民融通資金的基本渠道。