論我國行政信賴保護(hù)原則的適用及完善——陜西教育

 信賴保護(hù)原則作為一條重要的公法原則最早始于德國。德國早在20世紀(jì)50年代起，就將信賴保護(hù)原則與依法行政、法律安定原則、比例原則等置于同等地位而作為行政法的基本原則，隨后在1973年10月舉行的德國法學(xué)者大會(huì)上，第二議題就選定“行政法之信賴保護(hù)原則”，從此確立信賴保護(hù)原則在現(xiàn)代行政法上的重要地位。之后在德國的《聯(lián)邦行政程序法》第48條和第49條對信賴保護(hù)原則作出了明文規(guī)定。受德國信賴保護(hù)原則的影響，其他國家比如法國、英國、日本、美國、韓國。都有對信賴保護(hù)原則不同程度的運(yùn)用。
行政權(quán)作為國家權(quán)力的一部分，人民把行政權(quán)賦予政府，就是讓政府在法律允許的范圍內(nèi)更好地為人民服務(wù)，使政府對公民的個(gè)人利益給予更多的尊重和保護(hù)。信賴保護(hù)原則正是在這樣的背景下順應(yīng)時(shí)代的要求應(yīng)運(yùn)而生。
行政法上信賴保護(hù)原則的含義
我國最早在1999年11月最高人民法院通過的《關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋》中開始關(guān)注和涉及到信賴保護(hù)的問題。其中第59條這樣規(guī)定：“根據(jù)行政訴訟法第54條第2項(xiàng)規(guī)定，判決撤銷的被訴具體行政行為將會(huì)給國家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益造成損失的，人民法院在判決撤銷的同時(shí)，可以責(zé)令被訴行政機(jī)關(guān)采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施?！雹俅朔l所表達(dá)的對于違法行政行為的撤銷以及對他人合法權(quán)益造成損失的行政機(jī)關(guān)應(yīng)采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施，這便是信賴保護(hù)原則的明顯體現(xiàn)。我國《行政許可法》第8條的規(guī)定被學(xué)者們稱之為信賴保護(hù)原則。第8條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護(hù)，行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政主體可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法規(guī)或者其他組織造成財(cái)產(chǎn)損失的，行政主體應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償?！雹诰C合不同觀點(diǎn)，信賴保護(hù)原則的基本含義是：基于行政法治原則，行政行為一經(jīng)做出就被推定為合法有效，它具有對世的效力。行政相對人對于此行政行為要給予一定的信任和依賴，行政相對人基于對行政行為的信賴所產(chǎn)生的合法利益，法律同時(shí)也要給予保護(hù)。行政主體不得擅自改變或者撤銷已經(jīng)作出的行政行為或承諾，即便是行政機(jī)關(guān)的自我糾錯(cuò)也要受到限制。行政機(jī)關(guān)撤銷授益性行政行為，對于違法的授益性行政行為，特別是在違法原因可歸責(zé)于行政機(jī)關(guān)的情況下，應(yīng)當(dāng)首先保護(hù)受益相對人的權(quán)利或者利益，行政機(jī)關(guān)原則上不得擅自撤銷，如確實(shí)基于明顯重大公共利益的需要而收回該項(xiàng)權(quán)利或者利益，也必須給予受益相對人補(bǔ)償。行政相對人的合法權(quán)益要受到法律保護(hù)，在被許可人行為沒有違法的情況下，不得撤銷。信賴保護(hù)原則是平衡行政權(quán)力和個(gè)人權(quán)利的一條重要原則，即使是為了公共利益需要依法變更的，一旦被許可人所信賴的利益受到損失行政機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償。
信賴保護(hù)原則在我國行政法上的適用
信賴保護(hù)原則應(yīng)是整個(gè)行政法的主要原則之一，但是目前主要適用于行政許可領(lǐng)域中，即大量的授益行政行為范圍內(nèi)。下面將從四個(gè)方面來探討信賴保護(hù)原則在我國行政法上的具體適用。
1.信賴保護(hù)原則在具體行政行為撤銷中的適用
具體行政行為的撤銷，是指行政機(jī)關(guān)對已經(jīng)生效的但存在違法或不當(dāng)?shù)男姓袨榈男Яνㄟ^法律程序予以消滅的行為，根據(jù)違法程度的不同，對于行政行為予以全部或部分撤銷。對于違法或不當(dāng)?shù)男姓袨椋蜂N完全符合依法行政原則的必然要求。但是，行政相對人基于對該行政行為效力的信任已經(jīng)產(chǎn)生了值得保護(hù)的信賴?yán)?，撤銷違法或不當(dāng)?shù)男姓袨榉狭朔ㄖ卧瓌t，卻可能損害公民的合理預(yù)期從而造成社會(huì)的不安定因素。因此，行政機(jī)關(guān)不得隨意撤銷已經(jīng)存在的行政行為，即使是“有錯(cuò)必糾”的情形也應(yīng)予以必要的限制。
對于給行政相對人帶來權(quán)益的授益行政行為的撤銷一般要受到比較嚴(yán)格的限制，因?yàn)樵撌谝嫘姓袨閹砹艘欢ǖ男刨嚴(yán)娼o行政相對人，行政相對人基于對該行政許可的信賴而進(jìn)一步產(chǎn)生了合法的個(gè)人利益。表面上來看，對于違法的負(fù)擔(dān)行政行為進(jìn)行撤銷，既可以體現(xiàn)有錯(cuò)必糾和依法行政原則，又可以減輕相對人負(fù)擔(dān)，其撤銷通常不發(fā)生既得權(quán)益或信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)問題，原則上應(yīng)可隨時(shí)加以撤銷，但是我們發(fā)現(xiàn)在現(xiàn)實(shí)案例中并非如此。在某些特定情況下，相對人履行負(fù)擔(dān)行政行為后，已經(jīng)形成了較為復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系和個(gè)人利益，對于負(fù)擔(dān)行政行為不加考慮的撤銷，勢必會(huì)給行政相對人帶來很多不利，會(huì)給其合法利益造成侵害。因此，對于負(fù)擔(dān)行政行為的撤銷也要慎重為之，不得隨意。
2.信賴保護(hù)原則在具體行政行為廢止中的適用
行政行為的廢止是指由于法律變更或事實(shí)變化而引起合法行政行為的效力停止。廢止的原因是因形勢、法律或政策的變化或者行政行為的目標(biāo)、任務(wù)已經(jīng)完成而產(chǎn)生，并非由于具體行政行為的違法或不當(dāng)所致。行政相對人基于對合法的行政行為信賴而產(chǎn)生相應(yīng)的信賴?yán)?，這個(gè)利益應(yīng)該得到應(yīng)有的保護(hù)，所以對于相對人的授益行政行為原則上是不得隨意廢止的，除非法律有特別規(guī)定。
不論是對于行政行為的撤銷還是廢止，兩者所考量的標(biāo)準(zhǔn)是一致的。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)就是對信賴?yán)婧头穸ㄔ姓袨樗S護(hù)的公共利益進(jìn)行客觀的對比。前者顯然大于后者時(shí)，不得撤銷或廢止原具體行政行為；在相反情形下行政行為可以被撤銷，但不能溯及既往，對于給行政行對人所造成的損失必須給予合理補(bǔ)償。
3.信賴保護(hù)原則在抽象行政行為中的適用
抽象行政行為是指針對不特定的對象制訂和發(fā)布能夠反復(fù)適用的規(guī)范性文件的行為，也是行政主體做出的一類重要行政行為。公民基于對政府和公權(quán)力的信賴，對于已經(jīng)生效的抽象行為會(huì)給予一定的尊重和認(rèn)可，伴隨這種尊重和認(rèn)可，公民會(huì)作出一系列的生產(chǎn)和生活安排，必然會(huì)產(chǎn)生一定的信賴?yán)?。原則上抽象行政行為不得具有溯及力，即使在特定情況下可溯及既往，也不得限制或者損害相對人已經(jīng)依法取得的利益。但是，如果該抽象行政行為明顯違反上位法，或者行政相對人以不正當(dāng)?shù)姆椒ɑ蛱峁┎徽_的材料，使行政機(jī)關(guān)做出該抽象行政行為的，不適用信賴保護(hù)原則；如果行政相對人只是希望或者期待而未表現(xiàn)其已生信賴的事實(shí)，由于欠缺信賴要件，也不適用該原則。③
我國信賴保護(hù)原則完善的制度構(gòu)建
信賴保護(hù)原則在我國行政法上的理解和適用，還存在很多問題，正是這些問題的存在，信賴保護(hù)原則不能在相應(yīng)的法律秩序下發(fā)揮最大的作用。結(jié)合我國《行政許可法》對于信賴保護(hù)原則規(guī)定之不足，從法律制度上就完善信賴保護(hù)原則提出如下幾點(diǎn)建議。
1.明確“公共利益”的界定
《行政許可法》第2條第2款規(guī)定了行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)公共利益的需要撤銷或變更已經(jīng)存在的行政許可。由此可見，撤銷或變更已經(jīng)做出的行政許可的重要依據(jù)是保護(hù)公共利益。2004年憲法修正案中規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償；國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！雹芪覈壳皩τ诠怖嫒匀粵]有明確界定，導(dǎo)致了其理解的模糊性。作為以國家意志行事而存在的行政法，其目的在于維護(hù)以公正為核心的公共利益，在學(xué)理和法律上應(yīng)明確對于公共利益的界定，才可能使以其作為基礎(chǔ)的信賴保護(hù)原則在我國發(fā)揮其應(yīng)有的作用。
2.建立健全行政補(bǔ)償制度
公民信賴?yán)姹Ｗo(hù)離不開完善的行政補(bǔ)償制度。目前許多國家的法律都規(guī)定要給予合理補(bǔ)償。目前我國《行政許可法》第8條也有行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，但是此規(guī)定過于籠統(tǒng)，具體操作性不強(qiáng)。行政補(bǔ)償制度要成為一種健全的制度，一方面是明確補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，另一方面是完善行政補(bǔ)償?shù)某绦?。《德國行政程序法》?8條2款：“相對人所得到的財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償不得超過相對人在行政行為存續(xù)時(shí)所具有的利益。”臺灣地區(qū)《行政程序法》第120條規(guī)定：“授予利益的違法行政行為經(jīng)撤銷后，受益人因信賴該處分而遭受的財(cái)產(chǎn)損失，撤銷機(jī)關(guān)應(yīng)給予合理補(bǔ)償，補(bǔ)償額度不得超過受益人因該處分存續(xù)可得之利益?！雹菀陨弦?guī)定我們都可以借鑒，既要明確行政相對人領(lǐng)取補(bǔ)償?shù)某绦颍惨鞔_包括行政主體給予補(bǔ)償?shù)某绦?，使補(bǔ)償確定在既得利益和期待利益之間。因此，要加強(qiáng)行政補(bǔ)償立法，才能更符合信賴保護(hù)原則的精髓和要求，才能實(shí)現(xiàn)真正的誠信政府。
3.將信賴保護(hù)原則納入《行政程序法》
我國至今還沒有出臺《行政程序法》，信賴保護(hù)原則的有效行使，離不開其在行政程序法中的地位。我們探討的信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則只有以法律條文的形式加以固定，才能更好地規(guī)范行政法律關(guān)系中雙方當(dāng)事人的行為。在制訂《行政程序法》時(shí)，總則中應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定信賴保護(hù)原則將作為行政法的基本原則之一，確定其重要地位，信賴保護(hù)原則應(yīng)該被作為一項(xiàng)行政法的基本原則納入其中，其作用不僅在于提供事后的權(quán)利救濟(jì)，而且在于事先規(guī)范行政行為從而控制行政行為的任意性。分則中要使信賴保護(hù)精神貫穿其中，翔盡具體地規(guī)定行政行為撤銷、廢止時(shí)對行政相對人的信賴保護(hù)。我們不僅要在實(shí)體上對信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則進(jìn)行詳盡規(guī)定，在程序上也要明確其具體行使的過程、步驟和方式。只有通過《行政程序法》將信賴保護(hù)原則確定為行政法的基本原則，法治的實(shí)現(xiàn)才可能變成現(xiàn)實(shí)。
注釋：
①最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋第六章第59條，1999年11月24日最高人民法院審判委員會(huì)第1088次會(huì)議通過.
②《中華人民共和國行政許可法》第一章第8條，2003年8月27日第十屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員第四次會(huì)議通過.
③李惠宗.行政法要義[M].臺北：五南圖書出版股份有限公司，2004：128-129.
④《中華人民共和國憲法修正案》第20條、第22條，2004年3月14日第十屆全國人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過.
⑤臺灣地區(qū)《行政程序法》第120條，1999年1月15日立法院通過.
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作者單位：西北政法大學(xué)行政法學(xué)院 陜西西安