基于財務視角的我國高校債務化解問題對策探討——經(jīng)濟與管理

 一、我國高校債務形成的歷史回顧
上個世紀末，我國經(jīng)濟遇到了資金不足、宏觀調(diào)控措施作用弱化等復雜的不利發(fā)展環(huán)境，為了改變這種狀況，從1998年到2004年，我國政府連續(xù)7年實施了積極性財政政策。而積極性財政政策的手段之一就是擴大內(nèi)需，于是1999年中央做出了“高校擴招”的戰(zhàn)略部署，高校招生規(guī)模呈幾何式增長，這對于社會的穩(wěn)定發(fā)展、經(jīng)濟增長的促進以及就業(yè)壓力的緩解起到了積極作用。自20世紀末我國高等教育實行擴招政策以來，高等教育在實現(xiàn)大眾化的進程中得到了長足進步。根據(jù)教育部教育統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示：“我國高等教育升學率由1998年46.1%提高到2010年的83.3%，招生人數(shù)由1998年的108.36萬人增加到2010年的661.76萬人。在校生人數(shù)由1998年的340.88萬人增加到2010年的2231.79萬人?！痹诟叩冉逃M行跨越式增長的同時，為了滿足招生數(shù)量的增長高等學校的建設投入也隨之有大幅度的增加。根據(jù)教育部教育統(tǒng)計數(shù)據(jù)，普通高等學校數(shù)量由1998年的1 022所增加到2010年的2 358所。各高校面對每年快速增長的招生人數(shù)，高校新校區(qū)的擴建成為大勢所趨和必然選擇。然而，面對著高校建設資金的巨大缺口，我國財政并沒有給予對應的資金支持，加上我國高校自身的融資渠道單一和學生學費沒有同比增加等因素，以及國家有關部門一系列支持利用銀行貸款發(fā)展高等教育政策的出臺，高校貸款成為高等教育大眾化的必然選擇。高校大多通過從銀行貸款完成校區(qū)的新建和擴建，同時也形成了大筆的債務，負債發(fā)展已經(jīng)成為現(xiàn)階段我國高等教育的一個基本特征。
二、我國高校債務的現(xiàn)狀
據(jù)有關數(shù)據(jù)表明，截止到2010年底，全國1 164所地方所屬普通高校的地方政府性債務金額大概有2 634.98億元。就河北省的情況來講，截至2009年底，全省公辦普通高校債務余額101.2億元，其中省屬高校債務余額78.4億元，占77.89%。其中貸款余額超過5億元的高校有5所。從貸款性質(zhì)上講，高校90%以上的債務余額是擔保債務或者救助債務，地方所屬高校借新還舊率已經(jīng)超過50%，可見，今后普通高校的償債壓力仍相當大。高額貸款導致許多高校每年僅貸款利息就高達數(shù)千萬元，致使學校每年用大部分學費收入來償還巨額銀行貸款利息，同時不得不控制學校正常的辦公經(jīng)費、學生經(jīng)費、科研經(jīng)費等必要支出，減少教工數(shù)量的擴大和待遇的提高，這已經(jīng)嚴重影響到學校的正常運行和長遠發(fā)展。目前，在國家對高等教育財政投入變化不大的情況下，有的大學已不得不虧損運行，高校有限的資金連債務利息都無法按時足額償還，償還巨額本金更是難上加難，我國的許多高校不得不走進惡性循環(huán)的悖論：高額貸款本息的壓力—壓縮高校教學科研資金支出—高校人才流失—抑制高校長遠發(fā)展—生源嚴重萎縮財政投入減少—財務狀況惡化—再貸款，而出于風險等因素的考慮，銀行到達一定上限后也會拒絕提供貸款。
三、基于財務視角目前我國高校債務化解亟待解決的問題
（一）債務償還主要依靠政府買單，中央財政投入不足，地方政府債務過大，力不從心
自高校擴招以來，學生人數(shù)的增加對于基本教育設施的同比增加要求未得到政府的相應投入。根據(jù)教育部的相關標準，高校每增加1名新生需追加4萬元的基本建設投資。根據(jù)2008年在校生2 021.02萬人來測算，僅基本建設投資全國高校就需要新增資金6 000億元，但政府的投入僅達500億元，其他的教育資金都要靠高校自籌。
財政性教育經(jīng)費是國家投入教育的公共經(jīng)費，2000—2007年，國家財政性教育經(jīng)費無論是總額還是占GDP的比重都呈增長趨勢：絕對量上，國家財政性教育經(jīng)費由2000年的531億元增加到2012年的21 984.63億元；相對量上，國家財政性教育經(jīng)費支出占GDP的比例，2000—2006年一直在2.6%～3%徘徊，2007年達到3.32%。2000—2007年，盡管國家財政性教育經(jīng)費投入不斷增加，但仍未達到1993年制定的國家財政性教育經(jīng)費占GDP4%的目標，經(jīng)測算，2000—2007年普通高等學校的國家財政性教育經(jīng)費的資金缺口已達到2 765億元。2008年以后，國家財政性教育經(jīng)費支出占GDP比例仍然逐年上升：據(jù)統(tǒng)計，2009年國家財政性教育經(jīng)費占GDP的比例為3.59%，比2008年的3.33%增加了0.26個百分點；國家財政性教育經(jīng)費2010年占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例為3.66%，比2009的3.59%增加了0.07個百分點。2011全國財政教育支出比2010年預算執(zhí)行數(shù)增長14.6%。2012年中央財政已按全國財政性教育經(jīng)費支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的4%編制預算，地方財政要求也要相應安排，確保實現(xiàn)這一目標。這意味著該目標自1993年提出以來經(jīng)過19年的努力，我國有望首次實現(xiàn)這一承諾。而在這19年中，高校的債務規(guī)模已經(jīng)相當龐大，僅靠中央財政資金支持來償還高校債務非短期內(nèi)可以實現(xiàn)。
（二）學校自身的籌資能力有限，還貸資金來源過于單一，償債風險較大
1. 普通高校日常收入中的自籌部分主要包括學費、住宿費等各種收費以及社會捐贈和發(fā)展基金收益等，其中學費是自籌收入的主要部分，它是高校自籌收入的最主要來源。
學費作為償債的資金來源，存在一定的局限性：首先，收取的學費資金數(shù)量上是有限的，相對于債務的規(guī)模來講是杯水車薪，而且國家對于學費的使用方向已經(jīng)做出一定的規(guī)定；其次，學費的絕對數(shù)是否應該上漲，實務界還存在較大的爭議，通過學費的上漲來緩解高校債務并沒有政策支持，短期內(nèi)不會進行實施；再次，從未來的發(fā)展趨勢講，我國逐漸進入老齡化社會，出生率下降，生源絕對數(shù)呈逐漸萎縮的趨勢，再考慮到出國留學、棄考輟學等因素，高等教育學費收入會呈現(xiàn)逐年減少的趨勢?？梢?，學費作為將來償債的主要來源并不適合。而對于多數(shù)都有指定使用方向的住宿費等其他收入，顯然也不能作為高校債務償還的主要資金來源。此外，社會捐贈和各種發(fā)展基金雖然可以作為償債資金來源，但可利用的資金數(shù)量十分有限，對需要償還的債務而言可謂九牛一毛。
2. 目前，許多高校依靠土地出讓收入償還高校債務，也值得商榷。第一，從產(chǎn)權上講，學校的土地及其附著物應該歸國家所有，用國家的資產(chǎn)去償還作為債權人銀行（大多是國家控股的國有銀行）的債務，而不是通過自己的“盈利收益”去償還，本身存在不妥；第二，高校用地屬國有劃撥土地，高校無權擅自轉(zhuǎn)讓國有劃撥土地，而且用所獲收益抵償學校自己舉債所形成的債務，本身存在法律及政策障礙；第三，高校土地置換質(zhì)量來講，事實上并非所有的高校都有優(yōu)越位置的高質(zhì)量土地可供置換；第四，無論是土地置換還是高校有形資產(chǎn)的出讓或變現(xiàn)，因為都為國家所有，當學校實施這些行為時存在代理沖突問題，操作過程會存在國有資產(chǎn)流失風險；第五，許多高校的老校區(qū)都有百年歷史，老校區(qū)的建筑和人文氣息氛圍是不可估價的無形資產(chǎn)，它的毀損將是永遠無法回復和再生的。
（三）高校的產(chǎn)權不明晰，資金管理仍存在諸多薄弱環(huán)節(jié)，效率不高
首先，從管理體制看，高等學校的投資計劃是由政府統(tǒng)一管理調(diào)撥，統(tǒng)一分配。高校缺少獨立自主的教育經(jīng)營權，其后果容易導致政府行為錯位和缺位，名義上國家擁有教育資源的所有權，但實質(zhì)上教育資源的所有權缺失，導致資金成本觀念淡薄、財務風險意識缺失，財務預算的約束機制不夠[1]。
其次，從內(nèi)部管理制度看，高校的管理制度不夠健全，資金運作效率有待提高。高校屬于非營利性組織，在基礎設施工程的組織運作上專業(yè)性不足，對組織代理人難以建立有效的制約激勵機制。因此，與營利性的企業(yè)相比，高校用于基礎建設方面的資金在使用過程中缺乏監(jiān)督和約束力，資金的使用效率較低。
四、基于財務視角的我國高校債務化解的對策
（一）繼續(xù)加大財政對于高校債務資金償付的支持力度，豐富償付手段，幫助高校更早化債
今后，政府在繼續(xù)加強國家對于高等教育的財政資金撥款的金額和比例的同時應該在以下幾方面做出努力：
1. 根據(jù)情況，減免高等教育事業(yè)的部分稅費。各高校的投資主要用于支付征地款和教學樓、宿舍樓、食堂等基礎建設項目支出，其中很大一部分會以各種形式返回財政，政府應該鼓勵高等教育事業(yè)加快發(fā)展，完全可以在一定時期減免部分稅費，幫助高校度過難關。
2. 適量發(fā)行教育國債和教育彩票。首先，發(fā)行教育債券作為籌集教育經(jīng)費的有利途經(jīng)，國外不乏先例。我國國內(nèi)居民儲蓄資金相當充裕，具有購買國債的能力，且目前銀行利率較低，居民投資渠道有限，居民有購買國債的內(nèi)在需求，我國個別省、市也有成功的范例。其次，教育彩票也不失為一種籌資方式。目前，我國公開發(fā)行的彩票有中國福利彩票和中國體育彩票，經(jīng)過多年的摸索，其運作方式日臻成熟，彩票收入已經(jīng)成為我國社會公益事業(yè)和體育事業(yè)發(fā)展的一項重要資金來源。彩票的融資功能完全可以被各級政府利用，用于籌集教育資金。政府通過發(fā)行專門的教育彩票，實現(xiàn)社會閑散資金的聚集，建立起專項教育發(fā)展基金，配合政府財政性資金共同扶持教育事業(yè)發(fā)展，幫助償還各高校部分既有債務。
3. 政府嘗試設立專項資金化解高校債務。財政資金的規(guī)模在一定時期內(nèi)是有限的，政府可以考慮首先設立一筆化債專項資金，通過專項資金的設立提高政府劃撥資金的使用效率，即根據(jù)各高校自身的化債速度和效率以及用于化債資金的規(guī)模，從化債專項資金中拿出相應比例作為配套資金支持高?；瘋＠?，天津市摸索出一條專項資金化債的方式，具體做法是“由市教委管理，新注冊一家國有獨資公司，將部分教育系統(tǒng)土地資源以政府作價方式為公司注入資本金。公司封閉運作，主要任務是承載高校債務，籌措資金逐步還債。政府除了在契稅、印花稅等方面給予政策支持外，財政每年向公司撥付一定資金用于統(tǒng)籌償還利息，市直相關單位在公司重組、土地出讓、政策扶持等方面也給予配合支持，加速本息償還進度”。
4. 協(xié)助高校建立多渠道籌資體系。我國要實現(xiàn)高等教育的大眾化目標，僅依靠政府資金和銀行貸款資金作為高等教育資金來源是不夠的，也是不科學的，應拓寬高等教育資金來源，加大社會捐助對于高校收入的比例。此外，相關部門應盡快出臺關于社會資金投資教育的相關法律法規(guī)，為社會投資提供法律依據(jù)，以吸引各類潛在教育投資者，利用好社會資金。
（二）必須提高高校自身資本運營能力，練好內(nèi)功，提高自身償債能力
1. 高校盡快確立自己的核心競爭力和發(fā)展重點。如前所述，未來我國高校生源數(shù)量會逐步減少，各類高校生源的競爭會更趨激烈，高校要在激烈的教育市場競爭中占據(jù)優(yōu)勢，就必須主動作為，各高校根據(jù)自身的發(fā)展歷史、教育特點以及學科優(yōu)勢盡早確立自身的核心競爭力，并對其不斷增強才能在激烈的教育市場競爭中處于有利位置，才能保證生源的穩(wěn)定，確保學校的學費收入穩(wěn)步提升，這將是高?；鈧鶆兆钪苯幼钪匾谋Ｕ?。
2. 高校要繼續(xù)開拓籌資渠道，增強自身的償債能力。高校應該進一步加強利用自身的人才、科研優(yōu)勢積極承擔國家級、省級等各級縱向課題和企業(yè)、集團、社會團體等各類橫向課題的研究，在獲得更多科研經(jīng)費的同時擴大學校的知名度和影響力，為爭取社會捐贈，發(fā)展校辦產(chǎn)業(yè)等提供有力保障，從而為學校開辟更寬廣更多樣化的籌資渠道打下基礎。
3. 進一步加強高校的資金預算管理。遵照“成本效益”的原則，加強學校日常資金預算管理。首先，在統(tǒng)籌兼顧的原則下，將預算分為日常支出預算、項目預算和償債基金預算三部分。經(jīng)常性預算必須從實際出發(fā)，按需支出；建設性預算要科學進行項目的可行性評價，反復論證；償債基金預算必須足額積累。其次，學校財務部門要加強財務控制，減少現(xiàn)金流入流出的時間差異導致的財務風險。
4. 合理配置資源，實現(xiàn)資源共享，避免資源的重置浪費，提高資金使用效率。（1）要在高校內(nèi)部實現(xiàn)部門的資源共享。要改變學校各職能部門小而全的現(xiàn)狀，實現(xiàn)資源的重組，盡可能減少重復導致的浪費，建立跨系跨學院的科研中心、實驗中心，充分提高學校場地、儀器等資源的使用效率。
（2）要實現(xiàn)高校資源與社會共享。在保證正常教學活動的基礎上，可以考慮將高校部分沒有充分利用的教育教學資源如圖書館、教室、實驗室、計算機房、體育設施等對外定時有償開放，既提高了資源的使用效率又可以為學校產(chǎn)生收益。
（三）完善學校資金管理的監(jiān)督機制，三管齊下，為高質(zhì)量化債保駕護航。
1. 建立完善的高校內(nèi)部審計制度。實踐表明，建立風險導向的高校審計是加強高校審計力度的有效途徑，高校風險導向?qū)徲嬛贫鹊慕⒛軌驗楦咝ｎA算審計、經(jīng)濟責任審計、績效審計、專項審計等工作指明方向。尤其是對于高校的投資建設項目，應該加強對貸款資金使用和管理的全程監(jiān)管。高校風險導向?qū)徲嬁梢韵蚋咝９芾韺犹峁╋L險監(jiān)控評價及整合風險的意見和措施，為學校的健康平穩(wěn)發(fā)展做出貢獻。
2. 政府要做好對于高校的財務監(jiān)督。（1）政府教育部門應為高校貸款設立預警指標，加強高校貸款的事前審批。一方面，嚴格高校的貸款審批程序，合理判斷貸款上限額度，一旦超過一定指標的上限就需要審批或禁止其貸款；另一方面，即使在預警指標上限之下，也要進一步對申請新增貸款的項目進行必要性和可行性的論證和審核。
（2）應盡快建立健全高校質(zhì)量評估機制。教育相關部門應著手制定績效撥款指標系統(tǒng)，將學校一定時期的績效與其未來一定時期的撥款掛鉤，對高校撥款的使用效益、效率和質(zhì)量進行衡量。對于高校債務來講，應該弄清貸款是否合法，貸款開支是否存在異常，高校所負債務是否存在違法違規(guī)使用或是貪污挪用現(xiàn)象。一旦發(fā)現(xiàn)問題，應當及時介入，查清債務形成的責任方、具體數(shù)額、本息及償付時間，查明原因分清責任，以決定后續(xù)撥款的多少和方向。此外，可嘗試在高校中設置績效考核監(jiān)督部門，定期考核高校業(yè)績，它的辦公經(jīng)費由上級部門撥付，與高校無依附關系，直接受上級部門領導。
3. 金融機構要加強高校貸款的外部監(jiān)管。金融機構應盡快建立高校的信用情況和財務狀況檔案，并隨時進行更新。金融機構要在各級政府及教育主管部門對高校財務狀況審查評價的基礎上，單獨對高校財務狀況進行嚴格的實地調(diào)查和論證，從而多方位深入了解學校各項財務情況。
金融機構在決定是否發(fā)放貸款時，依據(jù)檔案中反映的各高校的信用和財務情況，對高校申請貸款進行審核，要重點關注高校貸款資金項目的質(zhì)量和后續(xù)收益情況。對于能夠促進學校發(fā)展并能產(chǎn)生良好社會和經(jīng)濟效益的貸款申請項目，銀行應給予資金支持，對于無礙大局或純消費性的貸款申請項目，銀行則要加以緊縮和控制。
金融機構向高校發(fā)放貸款后，應該定期跟蹤檢查貸款資金的使用情況，調(diào)查高校貸款資金的使用方向是否偏離貸款初衷，使用是否高效合理，嚴格監(jiān)控每一筆貸款的使用支出動向。