城市拆遷進程中弱勢群體的風險治理——經(jīng)濟與管理

一、應然：城市拆遷中弱勢群體的研究緣起
近幾年來，隨著我國城市化進程的加快，城市發(fā)展的速度與程度日新月異，以城市建設、改造、擴展為基本前提的城市房屋拆遷規(guī)模日益擴大。城市拆遷過程中動遷居民的生活與就業(yè)等方面均面臨著機會與風險，然而對拆遷居民中處于社會困難階層的弱勢群體來講，拆遷更多地會迫使他們向城市社會經(jīng)濟的邊緣遷移從而遭受社會排斥的風險。與其他抗風險能力較強的群體相比，這部分弱勢群體可能會蒙受更大的利益損失和個人風險?？赡軐е碌慕Y果：一是直接加大對社會保障的需求，致使現(xiàn)行社會保障制度疲于應對因拆遷產(chǎn)生的社會經(jīng)濟問題；二是風險在拆遷居民弱勢者身上的積聚，達到一定程度將面臨巨大的社會風險。這種社會風險猶如經(jīng)濟學上的“水桶效應”：水流的外溢取決于水桶上最短的一塊木板一樣，最容易在承受力最低的社會群體身上爆發(fā)[1]。如果對拆遷中弱勢群體遭遇的利益損失和風險不夠重視，那么社會風險很可能會在這類弱者身上爆發(fā)，構成危及社會穩(wěn)定、影響社會發(fā)展的巨大隱患。轉型期是社會風險叢生的時期，正如有學者所言，我國已進入高風險社會。因此，關注城市拆遷進程中弱勢群體的現(xiàn)狀，正確認識其所面臨的風險，依法保障其各方面權益，值得引起全社會重視。
二、實然：城市拆遷進程中弱勢群體面臨的風險現(xiàn)狀
1. 經(jīng)濟風險。拆遷中弱勢群體面臨的經(jīng)濟風險表現(xiàn)在其就業(yè)、住房等一系列風險上。這一群體大部分文化程度偏低、技術過時，就業(yè)的主要形式是非正式就業(yè)，如臨時工、小時工或販賣小百貨等。當城市拆遷變?yōu)楝F(xiàn)實，他們遷到處于社會經(jīng)濟邊緣的郊區(qū)時，上述非正式就業(yè)的機會急劇減少，弱勢群體的收入來源更為不穩(wěn)定。加上他們技能和資本的缺失，再進入勞動力市場就很困難。此外，對于已經(jīng)竭盡全力買到房屋的低收入家庭來說，住房消費（包括養(yǎng)房，供暖費、物業(yè)費、衛(wèi)生費等）和子女教育方面的開支也是步履維艱，這正是拆遷中弱勢群體面臨的經(jīng)濟風險的表現(xiàn)。
2. 政治風險。城市拆遷中弱勢群體相對遠離社會權力中心，較少參與社會政治活動，難以影響公共政策的制定。在城市房屋拆遷過程中，他們的政治影響力比較弱，難以影響拆遷決策過程，面臨著利益參與上被排斥的政治風險。
被拆遷者尤其是當中的弱勢群體更是被動的參與拆遷，無法影響拆遷決策過程，獲取、傳遞和共享應知的舊城改造信息，參與程度弱，利益表達權受限，如果他們的利益參與長期得不到重視，加上利益訴求不暢通，就會使其通過非理性方式來表達和追求自身利益，從而波及社會秩序，引發(fā)社會風險。近幾年來，我國群體性事件如集體上訪、靜坐、游行增多就是有力的警示。根據(jù)有關數(shù)據(jù)統(tǒng)計表明，從2001—2011年，我國發(fā)生的群體性事件數(shù)量急劇上升，年平均增長16%，由2004年的1萬起增加到2011年的6萬起，增長5倍；規(guī)模不斷擴大，參與群體性事件的人數(shù)年均增長12.4%，由75萬多人，增加到317萬多人；其中百人以上的由1 400起增加到7 000多起，增長近4倍[2]。而在這些群體性事件中，有很大一部分與城市拆遷中弱勢群體有關。
3. 社會關系風險。城市拆遷會對看病、子女上學、交通、購物等生活方面造成很多不利影響，弱勢群體向城外偏遠地區(qū)轉移，無形中增加了他們享有這些設施（如城區(qū)較好的基礎設施、公共景觀、醫(yī)院、學校等）的成本，減少了他們享受設施服務的機會，增加了生活的成本。但更重要的問題是，僅僅在此層面上來強調拆遷可能帶來或加重風險是不夠的，還應看到在社會關系層面可能引起的風險。
拆遷事件的發(fā)生打破了原先固定的、相對較近的空間距離，使得一部分家庭被迫遷移到較遠的城市邊緣地區(qū)?？臻g距離的拉大同時也增加了直接聯(lián)系和交流的成本，盡管許多家庭之間有親屬關系，但如果缺少現(xiàn)實聯(lián)系的根據(jù)和條件，期間也不能組成家庭網(wǎng)。然而，由于社會保障體系的不完善，子女撫育和老人贍養(yǎng)的職能依然主要由家庭承擔，故至親間的相互扶助必不可少，既有的家庭網(wǎng)絡仍有必要繼續(xù)維持下去。于是社會關系上的風險便加重了弱勢群體生活上的困難，削減了這種非正式保障機制的重要作用。
三、勢然：從風險社會理論看城市拆遷問題
從風險社會理論看，當前城市拆遷中弱勢群體面臨的風險主要有兩個方面的原因：一是政府“有組織的不負責任”；二是“制度化的風險”。解決城市拆遷帶來的負面效應主要應從以上這兩個方面入手，從根本上改革和完善現(xiàn)有的城市拆遷政策及相關制度。只有這樣才能最大限度地減少城市拆遷過程中所面臨的風險。
1. 政府“有組織的不負責”。作為現(xiàn)代意義上的政府，其任務是為所有公民提供生存、穩(wěn)定以及經(jīng)濟的和社會的福利[2]。然而政府在處理風險問題時，往往出現(xiàn)責任缺失或“有組織地不負責任”（organized irresponsibility）[3]?！坝薪M織的不負責任”導致政府在拆遷程序參與、補償機制、住房安置、社會保障、社會支持上做得都不盡如人意，近年來由拆遷引發(fā)的社會問題和矛盾沖突日益增多，社會秩序遭到挑戰(zhàn)，社會風險大量增加，政府的公信力受到損害和質疑。目前，我國各級政府在對待拆遷問題均存在著“有組織的不負責任”。
（1）主觀因素——風險意識的匱乏。政府本身就是一個利益主體，有著自利性，缺乏風險意識。在城市拆遷問題上，政府的決策和管理往往缺乏從長遠的、戰(zhàn)略的角度出發(fā)，再加上沒有很好的制約機制，難以做到公平、公正，導致政府社會管理職能缺位、錯位，無法盡到應有的維護社會公平正義的責任。在應對風險時，還存在著“搭便車”的現(xiàn)象，減少和推卸承擔風險的責任和義務，在風險發(fā)生前后，作為公共決策主體的政府并沒有重視問題的發(fā)展趨勢，也沒有將對風險的處理和自身職責緊密聯(lián)系起來，而是到了問題的風險發(fā)展到相當嚴重的程度時，才忙于應付，結果不僅沒能阻止和規(guī)避風險，相反這種不負責任的行為和決策成為風險擴大和惡化的主要因素之一，最終將風險變相地轉移到了動遷居民和其中的弱勢群體身上，沒有承擔起公共部門應有的責任。
（2）客觀因素——風險自身的模糊性。即使政府對由城市拆遷引起的各方面風險具有足夠的責任和風險意識，然而由于風險自身的模糊性，政府往往也會選擇推諉責任。
從社會風險視角來看，原因在于以下三方面：第一，風險制造主體的模糊性。在傳統(tǒng)社會條件下，風險制造主體是相對具體的、明確的，而在風險社會中，由于風險結果及其破壞程度的無法推算，“導致風險責任主體模糊和缺位，沒有人真正地去對風險災難承擔他應該承擔的責任”[4]。第二，風險運行的模糊性。在傳統(tǒng)社會中，風險是人們能親眼目睹、切身感知的，而且由于其地域性明確，所以可以通過保險手段加以抗衡，而在風險社會中，由于風險制造主體的模糊性，再加上全球化的推波助瀾，人們往往無法感知這種風險是從何而來，到何處去。正如安東尼·吉登斯所言：“我們完全不知道風險的大小和程度，而且在很多情況下，直到很晚，我們也不能確切知道這種風險的大小。”雖然現(xiàn)代社會在技術和制度方面不斷完善，但這種完善在為控制風險提供越來越完美的解決辦法的同時，卻可能會帶來新的更大的風險。第三，風險結果的模糊性。在傳統(tǒng)社會中，風險對人類影響的大小、程度是一目了然的，而在風險社會中，風險對人類的影響則是模糊的，有時人們在短時期內可能抵制住了某種風險，但新的更大的風險可能就在抵制過程中產(chǎn)生，而且究竟會有什么樣的結果也是人們無法預料的。事實上正是由于風險的模糊性使得人們的風險意識更為淡化，使得社會管理的主體政府更有理由“有組織的不負責”。
在城市拆遷進程中隱藏的風險雖不像風險社會中那么模糊，但卻從另一個角度給我們提供了一個可以借鑒的政策思路：即弱勢群體面臨的各種風險很難界定是由某一主體單方面造成的。無論是政府、專家系統(tǒng)還是居民本身，我們都無法直接將責任具體推卸到某個單一主體的身上。拆遷產(chǎn)生的風險及其運行也相對比較模糊，盡管在經(jīng)濟政治上遭受到的風險人們能切身感知到，但更多時候，人們只是憑主觀印象來衡量。至于這種拆遷引致的風險，其結果的大小和程度恐怕也不是一目了然的事情。否則包括政府在內的各方社會管理主體，其風險意識不至于像現(xiàn)在這么淡化，出現(xiàn)“不負責”的現(xiàn)象。本文主要側重研究的是政府，因為在城市拆遷中政府是最重要的責任主體。
2. 制度化的風險。在城市化進程中，會面對日益增多的風險，為了防范因房屋拆遷所導致的風險，政府制定了一系列政策形成一定的制度來規(guī)避它們，如1991年6月頒布實施的《城市房屋拆遷管理條例》中涉及補償標準、補償方式以及安置方式等內容。這些法規(guī)政策實際上是一個將風險制度化的過程。然而，城市拆遷補償安置制度本身是一個選擇的過程，是政府權威當局為解決因動遷引起的損失所選擇的決策方案。這個選擇的過程中包含著諸多不確定性因素，比如政策制定者對風險的不同主觀感受，風險意識和責任倫理的差異化，以及利益表達機制等因素都使得拆遷制度在制定決策過程中本身存在著風險，從而引發(fā)“制度化”風險的產(chǎn)生。由于這些風險因素的存在和影響，使得拆遷補償安置制度在付諸實施以后，并不能取得預期的政策效果，造成決策執(zhí)行走樣，政策施行受挫。
四、應然：城市拆遷中弱勢群體的風險治理
“有組織的不負責任”和“制度化風險”反映了城市拆遷中弱勢群體風險治理形態(tài)的內在困境。城市拆遷引發(fā)的風險是界定在一個由制度性的結構所支撐著的風險社會中，這種政治和經(jīng)濟制度實際上促成了各種風險的大量產(chǎn)生，并不斷制造出社會性災難。因此，政府必須要對這種風險進行更多的自省與反思，力圖提出一整套更為民主化人性化的制度結構來應對拆遷帶來的負面效應和新風險[5]。
1.重塑政府在拆遷進程中的責任倫理?！坝薪M織的不負責”在政府管理中表現(xiàn)為政府社會管理職能的缺位，社會風險意識的淡薄。要避免這種現(xiàn)象，當務之急就是要重建政府的責任倫理，政府應該從拆遷補償制度、構建社會保障制度、創(chuàng)新安置方式等制度改進入手，對動遷居民作出妥善的制度安排，避免居民因為動遷而出現(xiàn)邊緣化和貧困現(xiàn)象。
（1）政治責任的擔當。所謂政治責任是指政府的所作所為必須合乎目的性（即合乎人民的利益、權利和福利），其決策必須合乎人民的意志和利益，政府的決策行為要對社會公民負責。雖然“政府也是一個有著相對獨立利益與目標的主體”[6]，但政府的這種利益主體與作為市場中獨立行為的利益主體是迥然各異的。其決策責任和義務是要確保整個利益博弈的公正、保持利益博弈格局中的相對超然狀態(tài)，滿足民眾公共利益訴求、保證公民合法權利，獲取民眾普遍認可。在城市拆遷過程中，如何保證被拆遷者尤其是那些弱勢群體的利益，關鍵問題是要明確公共利益，正確定位政府角色。
（2）法律責任的深化。法律責任即政府的決策行為要受法律規(guī)范和保障。政府的行政決策要符合國家憲法和法律規(guī)定，這就要求應盡快建立決策的責任追究制度。政府在決策時，責任意識淡薄，把決策失誤造成的損失當作“交學費”，責任追究制度就是對公共決策行為主體的懲戒，通過這種制度，達到對決策權力的約束，防止濫用權力現(xiàn)象的發(fā)生，真正細化、明確規(guī)定行政首長對各類風險事件的決策權力與責任范圍，并對如何判斷相關責任和如何具體追究相關責任作出明確的制度規(guī)范。同時，對風險和災難之責任主體的認知和確定應該按照因果原則來進行，即按照誰釀成災難誰擔負責任的原則來進行，甚至在那些根據(jù)當前普遍認同的科研規(guī)律和法規(guī)法律來說允許出現(xiàn)探索性失誤和差錯的領域，也要毫無例外地為其決策承擔一定的責任和義務[7]。
一旦法律責任追究制度真正建立起來，在進行城市拆遷之前勢必會推動拆遷規(guī)劃、補償、安置協(xié)議的完善，屆時拆遷人與被拆遷人會在規(guī)定的搬遷期限內簽訂補償、安置協(xié)議，協(xié)議中不僅會規(guī)定補償形式和補償金額、安置房面積和安置地點及安置房質量，還會明確規(guī)定搬遷過渡方式和過渡期限以及違約責任和當事人認為需要約定的其他事項。這樣就有利于因政府決策失誤而引發(fā)的弱勢群體的風險擺脫目前完全處于的真空狀態(tài)。
（3）契約倫理責任機制的建立。社會主體之間的倫理契約要求在社會生態(tài)關系環(huán)境中，公民一旦遭遇風險事件時，作為決策主體的政府應當有義務自覺承擔社會道德責任并提供及時幫助。一方面，城鎮(zhèn)被拆遷者當中相當數(shù)量的居民及其家庭可能會因為房屋動遷蒙受巨大的經(jīng)濟損失，如因自家房屋被拆而喪失經(jīng)營收入或房屋租賃費用者；或因拆遷安置需要尋求新就業(yè)崗位的被拆遷者。其自身所受的教育程度整體偏低，謀職困境較多，勞動收入較低，其中相當一部分僅依靠每月領取的城鎮(zhèn)居民最低生活保障金來維持生計。作為城鎮(zhèn)中的弱勢人群，中低收入水平的被拆遷者需要由政府出面幫助并解決其民生保障問題。另一方面，依照相關法律規(guī)定，民居房的所有權和占地使用權應均屬私人不動產(chǎn)。因此，當公民為了城鎮(zhèn)公共工程或公益性項目的需要在個人利益方面作出犧牲和讓步時，政府有責任給予其合理的物質貨幣補償和政策支持照料：
第一，應規(guī)范和完善經(jīng)濟適用房具體銷售政策和被拆遷者的安置辦法。對城鎮(zhèn)拆遷過程中符合條件的弱勢群體采取拆遷安置的對接方式，如縮短入住資格審核時間和簡化登記手續(xù)的辦理程序等。同時，政府可在財政稅收方面對經(jīng)濟適用房的建設投資給予適當?shù)臏p稅支持，以降低其建設成本，從而抑制經(jīng)濟適用房市場銷售價格的上揚。
第二，應持續(xù)提速廉租房租房制度的規(guī)范化管理，進一步拓寬制度惠民覆蓋面，著重解決城鎮(zhèn)中弱勢群體的拆遷安置問題。較之經(jīng)濟適用房而言，廉租房的比較優(yōu)勢在于能最大限度地保障城鎮(zhèn)最低收入者的安居問題，緩解因經(jīng)濟適用房購房人多數(shù)為中高收入者而引發(fā)的輿論爭議及社會負面影響。政府應當在切實考慮弱勢群體在教育、就業(yè)、就醫(yī)、休閑等諸多方面便利的基礎上選擇廉租房的合理建筑地域，避免弱勢群體其他生活成本的增加。同時，應明晰相關政策決策執(zhí)行部門的責任，加大監(jiān)管力度，維護城鎮(zhèn)被拆遷人住房保障的權益，妥善解決其住房安置問題。
第三，建立“可支付租賃住房”制度，通過供應低于市場租金的可支付租賃住房，既能滿足城鎮(zhèn)中低收入“夾心層”家庭的住房需求，也能滿足城鎮(zhèn)流動人口的住房需求。這種制度的可操作層面實際上是對經(jīng)濟適用房的政策拓展和制度創(chuàng)新以實現(xiàn)經(jīng)濟適用房的可租可售。一方面，可使無力支付購房資金的中低收入“夾心層”家庭可以享受租住經(jīng)濟適用房的資格待遇；另一方面，經(jīng)濟適用住房政策與“可支付租賃住房”政策的并行實施可以較好地解決中低收入家庭中各收入階層的住房安置問題。
此外，為了住房保障制度目標得以全面實現(xiàn)，政府還應做好以下五方面工作：一是加大政府財政支持力度；二是依法制定土地補償供應機制；三是完善并發(fā)揮政策性住房金融的作用，包括貼息貸款、建立全國統(tǒng)一的住房擔保機構等；四是適度擴大住房安置惠民政策的覆蓋面，保障城鎮(zhèn)被拆遷者中弱勢群體的合法權益，為弱勢群體的拆遷安置鋪好后路，解決好拆遷的后續(xù)問題，不斷完善和健全社會保障體系；五是在新建聚居地提供一定的就業(yè)機會，保證居民就近從業(yè)，在疏解人口的同時注重產(chǎn)業(yè)轉移，既能減輕居民動遷后的交通與時間成本負擔，又能夠減緩城市中心區(qū)與城市交通系統(tǒng)的壓力。
總之，重塑政府責任倫理機制，規(guī)避和治理制度化風險，需要政府有足夠的責任觀念和風險意識。如果政府對各方面信息擁有高度的敏感性和責任心，把責任意識貫穿于日常行政事務管理過程當中，不斷修正、完善自己的行為，從源頭上就能夠規(guī)避風險的產(chǎn)生，減少很多不必要的風險和損失。
2. 增強弱勢群體防范制度化風險的參與程度。在城市拆遷中要防范制度化風險，從根本上是需要所有“利益攸關者”的充分參與（包括政府、開發(fā)商、拆遷方、評估專家及被拆遷者尤其是其中的弱勢群體），從封閉的規(guī)制轉變?yōu)檩^為開放的責任體制，力求在最大限度上規(guī)避制度化風險。參與是對抗風險的一個重要武器，必須珍視為每個公民的權利，弱勢群體中的任何人都有權利在拆遷中參與相關的決策，表達他們的意見，使其經(jīng)歷被了解，并在政策制定中被考慮。因此，建立一個公開透明的拆遷操作平臺，讓拆遷各方全程參與項目的決策和執(zhí)行，以期保護個人利益、兼顧公共利益將會較好地兼容個人意愿與公共利益，克服因體制性障礙而導致的信息阻塞與政策失靈，提高決策過程的透明度，最大限度地涵蓋所有“利益攸關者”的偏好。如果一項政策是大多數(shù)“利益攸關者”參與的結果，那么它的交易成本就比較低，執(zhí)行效率會比較高[8]。
城市拆遷源于城市建設，拆遷行為始于行政許可，建設項目的批準、建設用地的規(guī)劃、拆遷方案的審核、拆遷范圍的大小、拆遷期限的長短均是由政府掌控和決策的。如果政府在作出拆遷決定、頒發(fā)拆遷許可證之前能夠認真傾聽各方面包括被拆遷者特別是其中弱勢群體的意見，無疑對拆遷行政決策的科學性與周全性具有正面推促意義，同時也有利于最大限度地防范制度化社會風險。被拆遷者包括其中的弱勢群體是最直接的“利益攸關者”，他們的參與可以使拆遷項目立項、城市規(guī)劃方案、拆遷人資格審議、房屋拆遷安置、拆遷補償標準、拆遷范圍內符合規(guī)定條件的困難居民、產(chǎn)權不明房屋、存在產(chǎn)權糾紛的房屋等疑難問題得到更符合民意的解決方案，使城市拆遷的路徑逐步向政府、私有部門、公眾三方合作的良好管制模式上轉化和發(fā)展。公眾力量是在政府之外有助于彌補市場機制不足的第三方力量，將其納入城市拆遷的決策與實施過程中，使之能夠與公、私權力相互制衡，方能保證效率與公平的統(tǒng)一。因此，在城市拆遷過程中，治理因政府決策產(chǎn)生的弱勢群體制度化風險的關鍵就在于如何提高公眾在拆遷中的參與程度。
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