地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警評估分析及對策研究——經(jīng)濟與管理

 一、地方政府負(fù)債風(fēng)險概況
地方政府債務(wù)是指在各種不確定因素的影響下政府及其職能部門依據(jù)信用原則在國內(nèi)外進行的直接舉債、提供擔(dān)保和反擔(dān)保、欠賬形成的最終必須部分或全部由各級財政予以償還的債務(wù)。地方政府債務(wù)風(fēng)險不僅指地方政府難以履行其償債責(zé)任的可能性，還包括由于債務(wù)風(fēng)險可能導(dǎo)致經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定與發(fā)展受到損害的這種可能性。
我國地方政府債務(wù)總量難以摸清，但規(guī)模較大。據(jù)了解，目前我國各級政府的債務(wù)總量沒有準(zhǔn)確的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，之所以出現(xiàn)這種局面，其主要原因有二：一是統(tǒng)計原因。多年累積形成的地方政府債務(wù)中，既有地方政府的直接負(fù)債（主要包括世行貸款、外國政府借款、國債項目、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府集資、拖欠工資等），也有由于各種原因形成的或有債務(wù)。直接債務(wù)是確定的，在統(tǒng)計中有所體現(xiàn)，而或有債務(wù)具有很強的不確定性、難以準(zhǔn)確估量，在統(tǒng)計中沒有全部體現(xiàn)。二是觀念原因。由于官員都是任期制，所以有些官員從政績出發(fā)，認(rèn)為或有債務(wù)不是本屆政府造成的，也不需要本屆政府償還，因而不披露，更不償還，甚至認(rèn)為債務(wù)總量“沒必要搞清楚”。這樣就加大了地方政府債務(wù)總額。
二、我國地方政府債務(wù)風(fēng)險形成的原因
（一）地方財政收支存在較大缺口產(chǎn)生的負(fù)債風(fēng)險
以河北省為例，2011年河北省財政收入3 020.1億元，財政支出3 509.6億元。省十一屆人大四次會議審議通過的2011年河北省一般收入預(yù)算為1 542.7億元，一般支出預(yù)算為2 225.7億元。市級一般預(yù)算收入完成1 369.6284億元，預(yù)算支出2 943.340 4億元，存在資金缺口1 574.712 0億元。省內(nèi)11個市級地方政府也均存在財政收支缺口，最多的是保定市達到2 040.836萬元，最少的是秦皇島市也有 819.747萬元（見表1）。2012年省直各部門申請由2012年一般預(yù)算安排的支出需求共計782.2億元，是省級一般預(yù)算財力（405億元）的1.9倍，缺口達377.2億元。
（二）地方政府事權(quán)、財權(quán)不匹配產(chǎn)生的負(fù)債風(fēng)險
1994年的分稅制改革削弱了地方財政收入的支配能力，但同時地方承擔(dān)的事權(quán)卻越來越多[2]。以2011年全國財政收支水平為例，地方政府財政收入占全國財政收入的50.5%，地方本級收入加上中央轉(zhuǎn)移支付和稅收返還后，地方財政支出占全國財政支出的比重為84.84%（見表2）。這種“財權(quán)小、事權(quán)大”的矛盾在省級以下地方政府中更為突出。從中央與地方稅收分配上看，一塊錢的增值稅中央要拿走75%，25%留給地方，地方要想發(fā)展只有靠債務(wù)。例如，我國義務(wù)教育經(jīng)費87%由縣鄉(xiāng)承擔(dān)，省級財政承擔(dān)11%，中央財政只承擔(dān)2%。巨大的支出壓力迫使地方政府不得不“急中求變”，要么尋找更能增加地方收益的項目，如房地產(chǎn)開發(fā)，要么大筆舉債，保持政府運轉(zhuǎn)。
（三）行政體制不完善導(dǎo)致的負(fù)債風(fēng)險
由于地方政府機構(gòu)臃腫和工作人數(shù)比較多，機構(gòu)的日常運行和工作人員的工資、福利等費用數(shù)額也就比較大，而且是剛性的財政支出，所以地方政府負(fù)擔(dān)一直以來都比較重，很多縣只能是吃財政飯[3]。例如，河北省文安縣2011年財政收入9.8億元，支出12.9億元，累計債務(wù)4.8億元。文安縣某村年收入42 800元，支出持平，累計債務(wù)126 500元。地方政府資金收入缺乏，這就增加了地方政府自身的債務(wù)額。
另外，由于企業(yè)改革的不徹底，本該由企業(yè)承擔(dān)的債務(wù)，政府也硬要參與其中，這樣不同程度增加了地方政府的費用開支，造成地方政府自己債務(wù)的不斷加重。
（四）地方政府配套資金壓力沉重產(chǎn)生的負(fù)債風(fēng)險
2011年，中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付39 899.96億元，地方支出平均38%的資金來源于中央財政轉(zhuǎn)移支付，中央對地方的轉(zhuǎn)移支付中，有相當(dāng)部分是專項轉(zhuǎn)移支付，要求地方提供一定的配套資金，對地方財政造成壓力。
（五）地方政府融資渠道不完善產(chǎn)生的負(fù)債風(fēng)險
1994年稅改時頒布的《預(yù)算法》明確規(guī)定，地方政府不得發(fā)行地方政府債券，地方政府缺乏足夠的資金融資渠道，只能通過非正規(guī)渠道直接或間接的借入內(nèi)外債務(wù)。雖然從2009年起，財政部代地方政府發(fā)行地方政府債券，一定程度上拓寬了融資渠道，河北也發(fā)行了一定數(shù)量的地方政府債券，由于量比較小，需求難以滿足。部分?。ㄊ校┰?011年10月試點自行發(fā)行地方政府債券，但因范圍很小，只有上海市、浙江省、廣東省、深圳市四個地方政府，影響力還是很小。所以，地方政府融資的主要渠道就是向當(dāng)?shù)亟鹑跈C構(gòu)借貸。另外，由于我國現(xiàn)行金融體制還不夠完善，民間融資的渠道還不暢通，民間資金難以投入到公共事業(yè)中來。
（六）地方政府“政績工程”和“形象工程”產(chǎn)生的負(fù)債風(fēng)險
依據(jù)現(xiàn)行政府績效評價標(biāo)準(zhǔn)，有些地方政府領(lǐng)導(dǎo)為了在有限任期內(nèi)表現(xiàn)不凡，不顧當(dāng)?shù)貙嶋H財力，不惜融資舉債，大搞“政績工程”和“形象工程”，導(dǎo)致地方政府債務(wù)增加。如河北某“小康縣”為完成“文明生態(tài)村”的任務(wù)，計劃拿出2000多萬元搞建設(shè)，修路、綠化、美化粉刷等等，但其實際財力很窘迫，連工資都發(fā)不出來，除了借債沒有別的籌資渠道。
（七）地方政府草率制定政策形成的負(fù)債風(fēng)險
例如，1999年邢臺市出臺了《中共邢臺市委邢臺市人民政府關(guān)于進一步推進內(nèi)外開放加快招商引資步伐的若干規(guī)定》。其中第38條規(guī)定：引薦內(nèi)外商在邢臺市直接投資的，可按外方投資額的1%～2.5%提取獎金。2003年，韓杰引薦港商到邢臺投資建設(shè)了建滔（河北）焦化有限公司和建滔（河北）化工有限公司，投資共16.5億元。如果按1%提取招商引資獎金，引薦人韓杰的獎金額將達1 650萬元。但邢臺市政府始終沒有兌現(xiàn)這筆獎勵，2009年10月，韓杰將邢臺市政府告上了法庭。
（八）地方政府因突發(fā)事件和道義職責(zé)產(chǎn)生的負(fù)債風(fēng)險
2008年12月23日宣告破產(chǎn)的三鹿集團，負(fù)債26.64億。為了經(jīng)銷商利益，石家莊市政府與省政府曾協(xié)助企業(yè)籌措3億元資金解決30%的拖欠貨款，同時表示如企業(yè)籌資困難，政府將積極協(xié)調(diào)給予保證。再如，2009年11月石家莊遭遇暴雪，石家莊市財政列支500萬元專項資金，重點用于被毀蔬菜棚室和畜牧養(yǎng)殖棚廳的重建貸款貼息，各縣（市、區(qū)）也將安排相應(yīng)資金配套。
三、建立河北省地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)
我們把2010年河北省各地市政府的財政情況作了如下統(tǒng)計。主要采用財政集中度、財政赤字率兩個指標(biāo)來考核河北各市政府償還債務(wù)的能力，具體見表3。
透過表3可以發(fā)現(xiàn)，河北省11個地級市政府的財政集中度尚未達到合適的區(qū)間，應(yīng)債能力有待提高。從財政赤字的角度看，河北11個地級市都出現(xiàn)了財政赤字。張家口和承德的財政赤字率分別高達12.34%和11.37%，都明顯超出了財政赤字率的合理區(qū)間。從財政赤字率來看，張家口和承德兩市的政府債務(wù)風(fēng)險比較嚴(yán)重，地方政府需要償還的債務(wù)數(shù)額也比較高[1]。
據(jù)相關(guān)部門不完全統(tǒng)計，在一年多的時間里，地方政府的投融資平臺迅速增長到3 000多家，其中70%以上在區(qū)縣級，總的銀行借款從1萬多億元迅速增加到5萬多億元。地方政府負(fù)債形勢嚴(yán)峻。
四、科學(xué)解決地方政府負(fù)債壓力的對策建議
（一）轉(zhuǎn)變政府職能，使事權(quán)財權(quán)相匹配
我國的財政體制是一種“層級化”財政，所以要做到財權(quán)與事權(quán)相匹配很難。上一級政府掌握更多的財力、財權(quán)，而事權(quán)卻層層下壓，交給下一級政府，所以地方政府財政狀況就越來越困難。因此，要改變這種現(xiàn)狀，就必須改變這種“層級化”財政。應(yīng)該實行“轄區(qū)財政”，即每一級政府對轄區(qū)內(nèi)各級政府的財政平衡均要負(fù)責(zé)，不能只負(fù)責(zé)本級財政。比如省級政府，不能只負(fù)責(zé)省本級的財力是否充裕，收支是否平衡，還要考慮本省所轄的市、縣、鄉(xiāng)各級財政收支是否平衡，財力是否充足，爭取做到事權(quán)與財權(quán)相匹配，形成每一層級政府的權(quán)力與責(zé)任對稱的機制。
（二）摸清全省政府債務(wù)總量，通過增加地方政府融資渠道解決歷史債務(wù)
各級地方政府要解決這些歷史債務(wù)，首先應(yīng)該對現(xiàn)有債務(wù)進行摸底和分類匯總，目前哪些債務(wù)應(yīng)該由政府負(fù)擔(dān)要做到心中有數(shù)，然后制定出切實可行的償債計劃，逐步償還現(xiàn)有的歷史債務(wù)。地方政府可以通過加強民間投資來拓寬地方融資渠道。（1）引導(dǎo)民間資本投入到政府公共事業(yè)中來，如供水、供電、公共園林綠化、公共交通和垃圾處理等公共事業(yè)。（2）引導(dǎo)民間資本積極參與到商業(yè)銀行及農(nóng)村信用社和城市信用社的擴股融資工作中去。對因基礎(chǔ)設(shè)施和公益性項目建設(shè)及政策性因素形成的剛性債務(wù)，各級政府可以通過發(fā)展地方經(jīng)濟，增加稅收收入，從而提高政府的償債準(zhǔn)備金。（3）完善政府擔(dān)保制度，整頓政府擔(dān)保行為。當(dāng)?shù)刎斦C關(guān)要監(jiān)督控制政府擔(dān)保的或者政府性質(zhì)的職能部門擔(dān)保的舉債行為，當(dāng)?shù)刎斦C關(guān)要把政府擔(dān)保的債務(wù)納入到當(dāng)年的財政計劃。各地財政機關(guān)也要切實履行自己的監(jiān)管職責(zé)，按照有關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格審查各政府部門要擔(dān)保的債務(wù)。還要全程監(jiān)控政府擔(dān)保的項目，包括立項、計劃、投資、實施各個環(huán)節(jié)都要實行監(jiān)管，以保證被擔(dān)保人能夠按時償還所欠債務(wù)。（4）進一步加強管理，在保證財政正常運轉(zhuǎn)的前提下，把能壓縮開支的項目盡可能壓下來，集中財力償還歷史債務(wù)。
（三）建立地方政府債務(wù)管理制度，科學(xué)管理新增債務(wù)
1. 《河北省政府債務(wù)管理辦法》的出臺。參照遼寧、浙江等省的做法，出臺《河北省政府債務(wù)管理辦法》。該辦法應(yīng)規(guī)定政府債務(wù)下管一級的制度，上級政府要嚴(yán)格遵照監(jiān)控審批制度對下級政府實施監(jiān)控審批，這樣才能控制各級政府的新增債務(wù)[3-7]；各級地方政府債務(wù)管理要有專門機構(gòu)專項負(fù)責(zé)，根據(jù)政府財力能力及現(xiàn)有債務(wù)負(fù)擔(dān)情況，負(fù)責(zé)制定本級政府舉債的具體規(guī)劃，將地方政府債務(wù)收支納入預(yù)算管理，統(tǒng)籌管理償債準(zhǔn)備金和償債基金；同級人民代表大會要加強監(jiān)督，實時監(jiān)控。
2. 地方政府債務(wù)分級分類登記制度的建立。各級財政部門在深入調(diào)查本地政府負(fù)債情況的基礎(chǔ)上，對各種債務(wù)實行分級分類登記。所謂分級，即省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級部門及其隸屬公司；所謂分類，即直接債務(wù)和或有債務(wù)。直接債務(wù)主要是由財政預(yù)算安排或者經(jīng)過一定法律程序批準(zhǔn)的，而或有債務(wù)則比較復(fù)雜，一般來源于財政預(yù)算之外。如舉債轉(zhuǎn)入投資的資本化利息，政府行政行為所造成的社會欠債（比如地方政府因突發(fā)事件和道義職責(zé)產(chǎn)生的負(fù)債，政府因政績工程和形象工程產(chǎn)生的負(fù)債，地方政府草率制定政策形成的負(fù)債，地方政府優(yōu)惠政策形成的欠款等等）?？傊骷壵畱?yīng)當(dāng)在對政府債務(wù)認(rèn)真清理的基礎(chǔ)上進行分級分類準(zhǔn)確詳實的登記。
3. 建立借用還相統(tǒng)一、責(zé)權(quán)利相一致的新機制。要依法建立債權(quán)和債務(wù)的關(guān)系，明確償債責(zé)任和償債連帶責(zé)任。凡是屬于地方政府性質(zhì)的債務(wù)都應(yīng)由財政部門管理，不能分散管理、分散使用。要嚴(yán)格按照法律明晰債權(quán)、債務(wù)責(zé)任，賭塞漏洞，抑制政府債務(wù)的進一步提高。
4. 政府債務(wù)監(jiān)控機制的建立。成立專門的政府債務(wù)運行監(jiān)督控制小組，負(fù)責(zé)債務(wù)形勢的分析，經(jīng)濟與財力增長趨勢的科學(xué)預(yù)測，未來五年預(yù)算支出結(jié)構(gòu)的推算，債務(wù)總額、余額、需要支付的利息與該地區(qū)經(jīng)濟、財力規(guī)模的科學(xué)比例關(guān)系，構(gòu)建地方政府債務(wù)預(yù)警系統(tǒng)，對各級政府負(fù)債情況進行適時監(jiān)督與控制，定時進行分析、評估和預(yù)警，為各級政府制訂新的舉債計劃和投資決策提供有益參考。
5. 政府債務(wù)償還制度的建立?，F(xiàn)階段，償債準(zhǔn)備金是政府償還債務(wù)的主要資金來源。各地要重點搞好經(jīng)濟建設(shè)，稅收收入增加了是籌集償債準(zhǔn)備金的重要來源。債務(wù)償還的資金來源還有以下兩個方面：一是每年有計劃地從預(yù)算內(nèi)外收入中安排一定比例的資金；二是原已按省政府有關(guān)規(guī)定建立的防范化解金融風(fēng)險準(zhǔn)備金、已取消但尚未納入預(yù)算管理的財政周轉(zhuǎn)金、政府及其所屬部門的專項基金、有償資金等應(yīng)全部納入償債準(zhǔn)備金管理。
（四）將地方政府債務(wù)管理納入官員政績考評體系
建立科學(xué)的政績考評體系，修正各級領(lǐng)導(dǎo)干部短視的政績觀，才能有效控制新債的產(chǎn)生。因此，要將債務(wù)管理情況納入干部政績考評體系，既看經(jīng)濟發(fā)展的成績，也看所付出的成本代價；既要考核經(jīng)濟發(fā)展的速度，又要考核發(fā)展的質(zhì)量和效益。
參考文獻：
[1]朱熹，陳立群，張詩悅.地方政府負(fù)債風(fēng)險預(yù)警評估分析——以浙江省為例[J].現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)，2011-05-15.
[2]步淑段，李京琴，張麗娟.地方政府負(fù)債風(fēng)險研究[J].石家莊經(jīng)濟學(xué)院學(xué)報，2010，（8）.
[3]轉(zhuǎn)發(fā)省財政廳關(guān)于加強我省地方政府債務(wù)管理意見的通知[R].廣東省人民政府公報，2005-06-25.
[4]意大利等歐洲國家陷信用危機 美債務(wù)危機或爆發(fā)[EB/OL].http：//www.xiugu.com，2011-05-20.
[5]閆祖強.關(guān)于舉債發(fā)展的思考[N].中衛(wèi)日報，2009-02-06.
[6]李含琳，賈永文.地震重災(zāi)區(qū)隴南鄉(xiāng)村債務(wù)現(xiàn)狀和化解方式探討[J].財會研究，2010，（1）.
[7]覃雙頂，尹建麗.地方政府高負(fù)債率及其治理研究[J].湖南稅務(wù)高等專科學(xué)校學(xué)報，2010，（10）.