發(fā)達(dá)國家低收入階層住房保障經(jīng)驗對我國的啟示-經(jīng)濟(jì)論文

　　一、確定和強(qiáng)化政府在低收入住房保障體系中的主導(dǎo)作用

　　住房作為一種特殊的商品，具有價值量大、使用期長的特點(diǎn)，作為社會的低收入階層很難通過市場調(diào)節(jié)的買賣來解決自身的居住問題。在現(xiàn)代社會中政府已日益把保障民生作為一項重要的工程，而其中住房保障制度的構(gòu)建和完善必將作為社會政策的重要組成部分，成為政府履行公共服務(wù)職責(zé)的重要體現(xiàn)?？v觀西方發(fā)達(dá)國家的住房保障制度，其中一條重要的經(jīng)驗就是確定和強(qiáng)化政府在解決低收入人群住房問題中的主導(dǎo)作用。西方國家雖然主張市場調(diào)節(jié)，但在住宅建設(shè)上政府卻用各種方法進(jìn)行干預(yù)。英國是世界上最早實行政府干預(yù)住房市場的國家。早在十九世紀(jì)末，英國政府就開始著手構(gòu)建公共住房體系。到1979年，公共住宅已達(dá)到650萬個單位，占全國住房總量的1/3。發(fā)達(dá)國家住房制度的法律中都明確了居住權(quán)是公民權(quán)利的重要組成部分，國家的一項基本職能就是保障并維護(hù)公民的基本居住權(quán)。

　　借鑒發(fā)達(dá)國家的住房經(jīng)驗，我國住房保障制度的完善必須要把強(qiáng)化政府責(zé)任機(jī)制作為首要任務(wù)，把保障低收入階層的住房問題放到住房保障的首要位置，政府應(yīng)在低收入住房的建設(shè)資金上給予絕對的支持。法國廉租房的建設(shè)資金由中央政府、大區(qū)政府、省政府、市鎮(zhèn)政府和一些大企業(yè)或事業(yè)單位共同籌集，其中政府資金通常達(dá)70%。根據(jù)法國政府2006年公布的政令，所有市鎮(zhèn)必須保證20%以上的住房是廉租房，否則將被處高額罰款。房屋建成后，分別交由各省政府、市鎮(zhèn)政府以及企事業(yè)單位社會住房辦公室管理，其配額由中央政府統(tǒng)一確定。新加坡的廉租房由政府出資購買，政府負(fù)擔(dān)在80%以上，而居民每月只需要象征性的支付11新元的租金，切實減輕了特困戶的負(fù)擔(dān)。我國從2008年開始，財政部、國家發(fā)改委根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（國發(fā)[2007]24號）的規(guī)定，對中西部財政困難地區(qū)，通過中央預(yù)算內(nèi)投資補(bǔ)助和中央廉租住房保障專項補(bǔ)助資金等方式給予了適當(dāng)支持。部分省級財政也對本省財政困難市縣下?lián)芰肆庾》繉ｍ椦a(bǔ)助資金。但中央和省的補(bǔ)助資金只占各地廉租住房建設(shè)和租賃補(bǔ)貼資金的少部分資金缺口很大。為此，應(yīng)加大中央財政和省級財政的支持力度，同時，應(yīng)加強(qiáng)對中央和省級廉租住房保障專項補(bǔ)助資金的管理，確保?？顚Ｓ?，引導(dǎo)和支持各地做好城市低收入家庭住房保障工作。

　　二、推進(jìn)低收入階層住房保障的法制化進(jìn)程

　　住房保障立法受到了各國政府的高度重視，各國基本上都已經(jīng)形成了相互補(bǔ)充的比較完善的住房保障法律體系。英國非常注重立法，1980年以來，先后頒布《1980年住房法》、《1984年住宅與建筑法》、《1986年住宅與規(guī)劃法》、《2004年住房法》等法律。根據(jù)《產(chǎn)業(yè)基金法》，英國2004～2005年低收入租金補(bǔ)貼、產(chǎn)權(quán)共享方式，住房金融采取商業(yè)性貸款與政策性貸款相結(jié)合的方式等，使保障對象在無力購房時，可租住公房或享受補(bǔ)貼，隨著收入狀況的改善選擇逐步購買一定比例直至完全產(chǎn)權(quán)。1美國的《住房法》、《國民住宅法》和日本的《公營住宅法》《住房金融公庫法》等，均為國家大法，這些法律提供了建立住房保障制度的依據(jù)，明確住房保障制度的基本目標(biāo)，規(guī)定住房保障的實現(xiàn)方式。新加坡和我國香港、臺灣地區(qū)也有類似立法。

　　法國和德國是法律強(qiáng)制模式的典型代表。法國政府專門頒布法律，從2000年開始，規(guī)定任何開發(fā)商在住宅建造規(guī)劃中，至少拿出20%的面積，賣給社會福利房屋管理公司，由其出租或出售給低收入者，并提供房屋的日常維護(hù)和管理，其余80%則按市場價格銷售。德國政府針對二戰(zhàn)后大量中低收入者的住房困難問題，于1950年頒布《住宅建設(shè)法》，推動福利性公共住宅的建設(shè)。其中大眾化的公共住宅全部由國家投資興建，主要向低收入、多子女及領(lǐng)取養(yǎng)老金者等家庭提供。為解決戰(zhàn)后住宅嚴(yán)重缺乏問題，日本政府在1951年頒布《公營住宅法》，明確指出公營住宅的受益對象為低收入家庭。這一法則的實施極大地緩解了低收入家庭的住房緊張狀況。

　　而我國目前有關(guān)低收入人群的住房保障制度的法律法規(guī)還很不健全，這極大地影響了住房保障制度的實施。我國各地方應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H發(fā)展現(xiàn)狀，制定地方特色的住房保障法規(guī)，并針對不同保障對象，提供不同方式的保障措施，嚴(yán)格制定保障對象的準(zhǔn)入、退出機(jī)制。同時，從宏觀上制定出符合我國國情的統(tǒng)一的住房保障法規(guī)，從立法上規(guī)定住房保障標(biāo)準(zhǔn)、保障資金的來源、專門管理機(jī)構(gòu)的建立等，建立完善的住房法律制度，以使保障制度的落實有堅強(qiáng)的法律依托，確保制度實施的合法性和有效性。

　　三、發(fā)揮住房租賃的保障作用

　　為保障低收入購房者的住房需求，國外在制定公共住房政策時普遍重視公共租賃住房的發(fā)展，住房租賃是大多數(shù)市場經(jīng)濟(jì)國家和地區(qū)解決住房問題的通行做法，為最低收入者提供“托底性”保障。各國在租賃住房的比例都相當(dāng)可觀。目前，日本有38%的居民租住住房，新加坡、美國等國家均在30%左右，德國城市住房自有率不到20%，80%的家庭靠租房居住。2其中低收入居住困難人群占大多數(shù)，并享受到了政府的優(yōu)惠租房政策。德國在推動低收入住房保障方面主要發(fā)揮市場主體的作用，政府明確規(guī)定房屋開發(fā)商必須承建一定比例的社會福利住房，政府給予一定的低息或免息貸款和一定的稅收優(yōu)惠。房屋建成后，只租不賣，按照政府核定的租金標(biāo)準(zhǔn)，租給政府指定的低收入家庭。

　　發(fā)達(dá)國家把保障機(jī)制與市場機(jī)制有效的結(jié)合來引導(dǎo)和鼓勵低收入人群租住住房的實踐已成為解決低收入人群住房保障的有效途徑，同時也健全了國家的房地產(chǎn)市場體系。我們認(rèn)為，依據(jù)國外經(jīng)驗和我國當(dāng)前的現(xiàn)狀，廉租房制度的建設(shè)和完善應(yīng)該成為當(dāng)前我國低收入人群住房保障制度的重要內(nèi)容。我國針對低收入階層的住房問題也可以在住房租賃上通過市場運(yùn)作來保障此部分群體的居住問題，我們可以在住房保障中，把保障機(jī)制融入市場機(jī)制，充分發(fā)揮房地產(chǎn)開發(fā)商的積極性，政府強(qiáng)制規(guī)定各房屋開發(fā)項目，必須承建一定比例的廉租住房，按政府規(guī)定的價格出售或出租。對承建的廉租住房給予土地、規(guī)費(fèi)、稅收及低息貸款等優(yōu)惠。廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房建成后，可以交給專業(yè)物業(yè)管理公司負(fù)責(zé)經(jīng)營管理，發(fā)揮房屋投資經(jīng)營商的市場經(jīng)營優(yōu)勢，增強(qiáng)開發(fā)商的責(zé)任心，發(fā)揮社會各方面的作用，減輕政府財政負(fù)擔(dān)。

　　四、采取不同的住房補(bǔ)貼方式

　　發(fā)達(dá)國家在保障低收入群體住房上均采取了不同程度的補(bǔ)貼方式，美國政府在解決低收入群體的住房問題上已形成了一整套針對低收入階層的以實物補(bǔ)貼和貨幣補(bǔ)貼相結(jié)合的比較完善的住房保障制度。

　　實物補(bǔ)貼主要通過公共住房和廉租公屋兩種形式保障低收入階層的住房問題。其中公共住房主要用于出租，是政府房屋署撥款建設(shè)并直接管理的房屋。各地方政府設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，定期對當(dāng)?shù)胤课葑饨疬M(jìn)行綜合調(diào)查，向低收入人群發(fā)布住房信息。一般來講，政府對申請房租補(bǔ)貼的低收入家庭限定的房屋租金標(biāo)準(zhǔn)為700美元以下。其租金標(biāo)準(zhǔn)一般為家庭收入的1/3。

　　貨幣補(bǔ)貼主要采取購房補(bǔ)貼和租金補(bǔ)貼的形式。政府根據(jù)美國前總統(tǒng)布什2003年簽署的《美國首付款法案》，可以為購房的中低收入家庭提供1萬美元或者是住房買入價格6%的首付款資助。而租金補(bǔ)貼政策則是政府鼓勵私人將符合出租標(biāo)準(zhǔn)的房屋出租給低收入者。當(dāng)?shù)褪杖胝叱凶夂?，便將自己收入?/3付給房主作為房租，其余部分由政府代付。

　　德國政府對低收入居民住房保障主要實行租房補(bǔ)貼和購房補(bǔ)貼兩種形式，補(bǔ)貼資金的來源由聯(lián)邦政府和州政府各承擔(dān)50%，目前，德國約有86%的人可以享受到不同額度的住房補(bǔ)貼。德國目前約有60%左右的居民租住住房，近年來，德國住宅補(bǔ)貼法規(guī)定，居民實際繳納租金與可以承受租金（一般為家庭收入的1/3）的差額由政府承擔(dān)。瑞典、荷蘭還依靠非贏利公司或住房合作社來建房，對低收入家庭政府提供免稅、減稅或現(xiàn)金補(bǔ)貼。香港政府也通過租金補(bǔ)貼為主、實物配租為輔的形式來解決低收入家庭住房問題，每兩年對低收入家庭收入狀況進(jìn)行調(diào)查，控制租金水平一般占家庭所得收入的5%～15%，針對特殊住戶的租金有時會低至家庭收入的2.5%。

　　我國政府可以借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，在著力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，完善住房保障的同時，加大對低收入群體住房保障的扶持力度，也可以采納不同程度的補(bǔ)貼方式緩解這部分群體的經(jīng)濟(jì)壓力，使其能真正實現(xiàn)居者有其屋的理想。

　　五、注重保障性住房的選址和布局

　　發(fā)達(dá)國家在公共住房的發(fā)展過程中都深刻認(rèn)識到公共住房的建設(shè)不僅為低收入者提供基本的居住需求，同時，公共住房的選址和布局更關(guān)系到城市總體規(guī)劃和社會穩(wěn)定的和諧發(fā)展。公共住房如果集中在城市某些區(qū)域，就可能形成特定的貧民窟現(xiàn)象，諸如低素質(zhì)群體成群、低就業(yè)率普遍、高犯罪率的社會隱患。法國各大城市曾因為富人區(qū)與貧民區(qū)的對立引發(fā)激烈的社會矛盾，致使吸毒、走私等社會問題層出不窮。美國從1973年開始就從公共政策的改變上下功夫以改變貧民窟現(xiàn)象，從而改善社區(qū)質(zhì)量。德國政府通過立法規(guī)定，房地產(chǎn)商每興建一個住宅區(qū)，必須建造20%的福利住宅，以避免貧富隔離，經(jīng)過多年的努力，德國政府較好地解決了中低收入者的住房問題。

　　我國近年來在廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)中也出現(xiàn)了布局和選址的問題，諸多低收入家庭住房都在離城區(qū)較遠(yuǎn)、交通不夠方便的地帶，給居民工作、生活和學(xué)習(xí)帶來不便，因此，廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房的配套服務(wù)必須不斷完善，否則，貧民窟現(xiàn)象又會層出不窮。首先，在房源的選址中，應(yīng)考慮就醫(yī)、入學(xué)、購物等因素，盡量在生活比較方便、交通比較便捷的地方購買、新建或插建，統(tǒng)籌籌集房源。其次是盡快健全社區(qū)功能。對偏遠(yuǎn)、條件比較差的房源地，盡快配套建立診所、幼兒園、購物場所，完善公交線路，降低生活成本，使群眾能夠安居樂業(yè)。三是加強(qiáng)對保障性住房的后續(xù)管理。在成一定規(guī)模的廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房和棚戶區(qū)改造小區(qū)內(nèi)，探索保障性物業(yè)管理制度。使保障性住房既廉價實用，又安全舒適。

　　六、建立嚴(yán)格的準(zhǔn)入和退出機(jī)制

　　國外的公共住房屬于政府福利，能否公平合理地分配，直接關(guān)系到其政策實施的效果，發(fā)達(dá)國家在公共住房分配政策中嚴(yán)格貫徹“公共住房是為最需要的人提供住房保障”的原則；并重視科學(xué)、完善的準(zhǔn)入和退出機(jī)制。一是完善的信用制度。發(fā)達(dá)國家的住房保障制度一般都建立在較為透明的收入水平和完善的信用制度基礎(chǔ)之上。政府都會通過有關(guān)管理機(jī)構(gòu)對低收入家庭的收入水平進(jìn)行嚴(yán)格審核，以確保公共住房或補(bǔ)貼能夠真正落實到確實需要幫助的家庭。二是明確的準(zhǔn)入政策、嚴(yán)格的審核程序和嚴(yán)厲的監(jiān)管懲罰力度。如新加坡的組屋政策，買賣組屋必須提供翔實的資料，如果發(fā)現(xiàn)虛報將面臨高達(dá)5000新元罰款或6個月的監(jiān)禁。三是實行動態(tài)管理，根據(jù)條件變化嚴(yán)格執(zhí)行退出機(jī)制。發(fā)達(dá)國家一般建立起了按受助對象的人均收入、家庭收入、已有住房面積分類管理的檔案與信息系統(tǒng)，對受助家庭領(lǐng)取的房租補(bǔ)貼和購買的住房進(jìn)行跟蹤監(jiān)督。四是強(qiáng)有力的法律保障。關(guān)于保障性住房分配的準(zhǔn)入與退出機(jī)制的條件等，都有著明確的法律規(guī)定。

　　在我國盡管針對保障性住房的資格準(zhǔn)入，近年來各地都設(shè)立了較為嚴(yán)格的申請標(biāo)準(zhǔn)和核準(zhǔn)制度，但由于社會誠信的普遍缺失，加之審核部門把關(guān)不嚴(yán)、家庭收入的動態(tài)變化難以掌握，致使騙住、騙購現(xiàn)象屢見不鮮，退出機(jī)制形同虛設(shè)。我國政府要實現(xiàn)社會福利的最大化，實現(xiàn)保障性住房合理公平地分配，不妨借鑒發(fā)達(dá)國家和地區(qū)在保障性住房分配方面的做法和經(jīng)驗。首先，加快建立被保障家庭收入的誠信體系。強(qiáng)化準(zhǔn)入資格審核。建立居民經(jīng)濟(jì)狀況核查系統(tǒng)，運(yùn)用信息平臺查詢申請家庭的存款賬戶、股市賬戶、納稅記錄、房產(chǎn)登記、公積金繳納等信息，及時掌握保障性住房收益家庭相關(guān)信息的變動狀況。強(qiáng)化使用管理，定期檢查使用狀況，確保保障用途不改變。積極探索建立長效化、規(guī)范化的保障性住房違規(guī)處理模式，針對不同的住房保障類型，加強(qiáng)監(jiān)督管理。依法懲處瞞報收入、轉(zhuǎn)移資產(chǎn)等騙取住房保障的行為，嚴(yán)厲打擊權(quán)力尋租、徇私舞弊等庇護(hù)違規(guī)違紀(jì)者的腐敗犯罪，確保保障房的分配公平公正。

文章來源于《時代金融》雜志2012年第26期