我國城市土地資源管理的現(xiàn)狀和對策

根據(jù)美國地理學(xué)家諾瑟姆城市化進程的劃分方法，當(dāng)一個國家或地區(qū)的城市化水平超過30%后，其城市化進程進入加速發(fā)展的階段。2000年底我國城市化水平就超過30%，我國目前正處于城市化加速發(fā)展的階段，在人口和經(jīng)濟活動不斷向城市聚集，城市用地規(guī)模不斷擴張的同時，應(yīng)該看到我國目前城市土地資源管理體系尚不完善，各級政府經(jīng)常為短期經(jīng)濟目標(biāo)忽視從長遠的角度來規(guī)劃和利用現(xiàn)有城市土地資源，從而造成城市內(nèi)部土地利用效率低下，用地結(jié)構(gòu)嚴重不合理，致使城市土地資源極大浪費，不利于我國社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。我們應(yīng)該清醒地認識到土地既是一種不可再生的稀缺資源,又是城市經(jīng)濟和社會生活的基本條件。它關(guān)系到國計民生的全局和長遠利益。隨著人口增加和經(jīng)濟發(fā)展,土地稀缺性日益加劇，人地矛盾日益尖銳?，F(xiàn)階段我國城市土地資源管理的現(xiàn)狀主要表現(xiàn)一方面社會經(jīng)濟發(fā)展與土地資源合理配置關(guān)系日益密切；另一方面又出現(xiàn)了土地資源配置市場機制失靈和政府宏觀機制失控現(xiàn)象同時發(fā)生的怪圈。目前我國城市土地資源的矛盾主要體現(xiàn)在以下方面。
（一）城市定位不準(zhǔn)確，城市發(fā)展缺少科學(xué)規(guī)劃
隨著我國改革開放和市場經(jīng)濟體制的建立，伴隨著經(jīng)濟的快速增長，城市處在急劇的發(fā)展變化之中，由于體制的問題，短期內(nèi)土地資源配置還無法完全適應(yīng)市場經(jīng)濟的需要。在原有的計劃經(jīng)濟體制條件下形成的一套適應(yīng)計劃經(jīng)濟體制的城市規(guī)劃方法及其內(nèi)容，與市場經(jīng)濟體制的自身內(nèi)在要求必然出現(xiàn)不一致、不配套的地方，使得城市規(guī)劃跟不上城市發(fā)展的需求，出現(xiàn)了城市重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象，造成土地資源浪費。加之社會經(jīng)濟的快速發(fā)展以及人為的某些因素，城市規(guī)劃已經(jīng)成為城市土地資源合理利用的最大障礙。
（二）城市用地緊張與土地浪費并存
在我國城市化發(fā)展快速推進的過程中，有的城市政府加強了對土地開發(fā)利用的強度，城市土地資源被過度的利用，城市土地生態(tài)系統(tǒng)的自我更新能力遭到了破壞。盡管我國城市用地面積增長的速度比較快，但城市人均占地面積仍低于世界平均水平。人地矛盾十分突出。目前城市地皮緊張、住宅擁擠、道路堵塞、交通不便、教育文化體育等基礎(chǔ)設(shè)施無法滿足市民實際需求。同時城市土地使用過程中的浪費現(xiàn)象十分突出，由于長期以來在計劃經(jīng)濟體制下土地資源無償劃撥或無償使用，造成了很多城市土地出現(xiàn)了多征少用、早征遲用，甚至征而不用的奇怪現(xiàn)象，一些城市不顧中央和上級政府的要求和國家有關(guān)政策法規(guī)的規(guī)定,擅自亂征亂批土地,很多城市盲目發(fā)展開發(fā)區(qū)，出現(xiàn)“開而不發(fā)，圍而不用”的現(xiàn)象，導(dǎo)致了大量土地資源浪費。據(jù)統(tǒng)計，目前我國建設(shè)用地當(dāng)中閑置土地、空閑土地、批而未供土地大約有400萬畝，各種廢棄地2億畝，未利用地39億畝。[1]土地資源浪費現(xiàn)象十分嚴重。
（三）地方政府的目標(biāo)和城市長期發(fā)展的目標(biāo)不一致
在城市發(fā)展的過程中，地方政府往往充當(dāng)?shù)胤浇?jīng)濟“保護神”的角色，他們以地方經(jīng)濟的業(yè)績作為自己的政績，追求地方利益在任期內(nèi)的最大化。有些城市發(fā)展新的開發(fā)區(qū)、高新產(chǎn)業(yè)區(qū)、大學(xué)園區(qū)、物流中心，甚至度假區(qū)，雖然“短視經(jīng)濟”在短期內(nèi)促進了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟在某一時期的快速發(fā)展，但卻造成了社會資源包括土地資源的巨大浪費，其付出的代價相當(dāng)昂貴。同時近年來隨著房地產(chǎn)市場的不斷擴張，城市土地資源儲備出現(xiàn)了透支情況，土地資源浪費的情況更是觸目驚心。根據(jù)國家統(tǒng)計局2008年8月公布的7月份國房景氣指數(shù)顯示，截止到2008年7月末，全國商品房空置面積為1.29億平方米，同比增長6.1％。其中，空置商品住宅6538萬平方米，增長4.6％。城市地方政府往往為了眼前利益，而對整個城市的發(fā)展布局和土地綜合利用的考慮欠缺。這在一定程度上不但對房地產(chǎn)市場造成了“過熱現(xiàn)象”，也對土地資源的合理利用造成了很大的破壞。
（四）城市土地市場不健全，規(guī)范管理缺乏依據(jù)
目前,我國城市的土地市場為三級市場結(jié)構(gòu)模式。土地的一級市場即由國家以土地所有者的身份,通過批租將土地的使用權(quán)投放市場運行。國家可通過協(xié)議、招標(biāo)和拍賣等方式將土地的使用權(quán)在一定的年限內(nèi)讓予土地使用者,并由土地使用者向國家支付土地使用權(quán)出讓金，具有壟斷性質(zhì)。土地的二級市場即由獲得土地使用權(quán)的經(jīng)營者,直接將土地或通過建商品房間接的將土地投入市場流通,具有經(jīng)營性質(zhì)。土地的三級市場是由土地的使用者通過房產(chǎn)交易而使土地間接進入市場流通,具有消費性質(zhì)。[2]我國對于城市土地市場的基本政策是:壟斷和控制一級市場,規(guī)范和搞活二、三級市場。但目前城市土地一、二級市場卻并不協(xié)調(diào)，隱形交易大量存在。主要由于我國土地一級市場的發(fā)育遠未成熟，出讓的土地數(shù)量較少，而相比之下，二級市場上交易卻相當(dāng)活躍，交易者眾多、交易頻率高、涉及金額大、競爭較為激烈。這種市場之間的不協(xié)調(diào)促使隱形交易大量存在，劃撥土地在利益驅(qū)動下違規(guī)進入二級市場進行“隱形交易”，造成國家土地收益的大量流失。同時，由于取得劃撥土地的成本很低，更增加了現(xiàn)實中竭力爭取劃撥土地使用權(quán)的現(xiàn)象，導(dǎo)致土地隱形交易愈演愈烈，城市土地價格很難顯化，國有土地收益流失，土地資源得不到最佳利用。另外，在二、三級市場上，一些土地使用者在利益的驅(qū)使下,在向國家購買了一定年限的土地使用權(quán)后,將國家的土地投放到那些獲利較大、見效較快的領(lǐng)域中去，致使城市的綠地及城郊的大量農(nóng)業(yè)用地紛紛被大量高密度的鋼筋水泥的建筑物所充斥,從而進一步導(dǎo)致了城市規(guī)模的不斷擴大以及城市土地生態(tài)系統(tǒng)的自我更新能力遭到破壞。如果這種情況不能盡快得到改善和控制，將會極大的阻礙城市的可持續(xù)發(fā)展，嚴重影響城市經(jīng)濟發(fā)展的后勁，從而影響整個城市化發(fā)展的進程。