濟南市市區(qū)鎮(zhèn)村體系規(guī)劃下農(nóng)地入市問題的思考

摘要：十二屆全國人大常委會提出草案擬允全國33個試點縣級行政區(qū)域實行農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市，這為農(nóng)地入市的政策實施提供支持的同時，也對濟南市現(xiàn)有的市區(qū)鎮(zhèn)村體系規(guī)劃產(chǎn)生了一定的影響。本文根據(jù)實地調研數(shù)據(jù)分析了濟南市市區(qū)鎮(zhèn)村體系規(guī)劃的現(xiàn)狀以及存在的問題，根據(jù)現(xiàn)行政策提出利于農(nóng)地入市的對策和建議，以期為農(nóng)村土地制度改革做好準備工作。

關鍵字：農(nóng)地入市  舊村改造  鎮(zhèn)村規(guī)劃  集體經(jīng)營性建設用地  

在2015年年初，十二屆全國人大常委會第十三次會議審議相關決定草案，擬授權北京市大興區(qū)等33個試點行政區(qū)域，暫時調整實施土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法關于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地管理制度的有關規(guī)定。我國農(nóng)地入市終于真正進入到了試點階段。

濟南市作為山東省省會城市，自2008年起就已經(jīng)就對其現(xiàn)存的18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)制定了詳細的鎮(zhèn)村體系規(guī)劃方案，要求改造舊村，解決農(nóng)村土地資源浪費現(xiàn)象。目前，在整個社會農(nóng)地入市的大背景下，濟南市原有的鎮(zhèn)村體系規(guī)劃也受到了一定的影響與沖擊。雖未被列入農(nóng)地入市的33個試點區(qū)域，但如何在現(xiàn)有規(guī)劃上進行整改以預備接下來全國范圍內農(nóng)地入市的推廣成為了目前任務的重中之重。特別是過去多年的舊村改造，由于早起缺乏對農(nóng)村整體規(guī)劃安置、社會保障、村民就業(yè)教育等多方面的系統(tǒng)認識，導致了一些歷史遺留問題亟待解決。

為了更深入的了解中國現(xiàn)行的農(nóng)地入市政策，為了促進推廣農(nóng)地入市未來在濟南市的開展實施，筆者選取山東省濟南市周邊村鎮(zhèn)遙墻鎮(zhèn)和仲宮鎮(zhèn)，通過實地調研、問卷調查的方式進行調查研究，并結合文獻資料淺析了濟南市市區(qū)鎮(zhèn)村體系規(guī)劃的現(xiàn)狀以及存在的問題，根據(jù)現(xiàn)行政策提出利于農(nóng)地入市的對策和建議，以期為農(nóng)村土地制度改革做好準備工作。

1.濟南市市區(qū)鎮(zhèn)村體系規(guī)劃現(xiàn)狀

濟南市市區(qū)鎮(zhèn)村體系規(guī)劃涉及市區(qū)中心城外范圍的18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，共計2041平方公里。在2014年8月啟動《濟南市市區(qū)鎮(zhèn)村體系規(guī)劃》修編工作，2015年年初該規(guī)劃已完成初步方案。筆者意圖從濟南市市區(qū)鎮(zhèn)村體系規(guī)劃中的城鎮(zhèn)化進程、鎮(zhèn)村居民、政府三個角度對其現(xiàn)狀進行分析，來探究在當前社會背景下實行農(nóng)地入市的可能性。

1.1濟南市城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀

在2008年公布的《濟南市市區(qū)鎮(zhèn)村體系規(guī)劃》方案中，對城鎮(zhèn)化制定了如下的方針——突出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，加強與中心城區(qū)聯(lián)系，重點發(fā)展中心鎮(zhèn)，加快培育有條件的建制鎮(zhèn)和中心村，堅持分類指導原則，推進鎮(zhèn)村協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展。經(jīng)過近7年的努力，濟南市在對舊村規(guī)劃和城中村改造方面，已經(jīng)完成了70個村莊的改造，安置人口10萬余人，建成安置保障用房500多萬平方米，城鎮(zhèn)化率超過60%。同時，筆者調查的兩個鎮(zhèn)中，遙墻鎮(zhèn)已經(jīng)成為濟南航空運輸門戶、區(qū)域工業(yè)基地和物流中心、環(huán)城游憩帶的重要組成部分；而仲宮鎮(zhèn)也已成為以發(fā)展商貿物流、科研開發(fā)、旅游休閑為主的現(xiàn)代化商貿型綜合市鎮(zhèn)。

但濟南的城鎮(zhèn)化仍舊存在明顯不足，約有150萬的農(nóng)民工和外來務工人員處于“半市民化”的狀態(tài)，特別是一些列入城鎮(zhèn)化的城中村居民，缺少必要的居住條件、社會保障等，也無法享受平等的公共服務。這一系列問題，在農(nóng)地入市大環(huán)境下尤為突出，不解決就無法使農(nóng)戶安心入市。

1.2濟南市市區(qū)鎮(zhèn)村居民現(xiàn)狀

1.2.1鎮(zhèn)村居民數(shù)量減少，建設用地利用率低

據(jù)筆者統(tǒng)計，仲宮鎮(zhèn)調查的50位受訪者中有40%的居民完全依賴外出務工獲得生活收入。對市區(qū)鎮(zhèn)村的改造，使得除個別堅守土地的老一輩和從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶外，大部分的農(nóng)民，特別是其后代選擇了進城務工來養(yǎng)家糊口。致使家中原有土地利用率低下，不進行農(nóng)業(yè)運作的同時也無其他補償方式。

實際上，從整個山東省的角度來看，鑒于新農(nóng)村和農(nóng)村新型社區(qū)的建設，從2000年截至2013 年，農(nóng)村戶籍人口從 6880 萬人減至 5482 萬人，農(nóng)村常住人口從 5782 萬人減至 4502 萬人。使得整個農(nóng)村的集體經(jīng)營建設用地指標偏高，利用率卻比較低。

1.2.2鎮(zhèn)村居民素質提高，農(nóng)戶收入較快增長

    在過去幾年的鎮(zhèn)村規(guī)劃以及舊村改造下，濟南市周邊村鎮(zhèn)居民的文化素質得到明顯提高，為農(nóng)地入市政策的推廣奠定了相應的基礎。就濟南市中井莊而言，自2010年左右規(guī)整后，在2014年周邊的初等教育場所、社區(qū)門診、菜市場等已經(jīng)初具規(guī)模。鎮(zhèn)村規(guī)劃的作用下，近些年許多中小企業(yè)或政府分支部門逐漸轉移到原鎮(zhèn)村所在區(qū)域，為當?shù)鼐用裉峁┝嗽S多就業(yè)機會，并且由于交通便利，更多的村民選擇進入市中心務工，當?shù)貐^(qū)域的整體生活水平、收入等都有了較快的提高。據(jù)統(tǒng)計，2015年濟南市全年城市居民人均可支配收入38763元，增長8.7%。農(nóng)民人均純收入14726元，增長11.2%。

1.3濟南市政府形象建設現(xiàn)狀

同時，在筆者采訪的100名受訪群眾中，78%的人表示濟南市政府的執(zhí)行力度很好，84%的人表示愿意配合政府推行農(nóng)地入市政策。這與筆者原來設想的基本一致，濟南市政府多年的推行的各項政策都有明顯的成效，就歷下區(qū)周邊鎮(zhèn)村改造來說，還是相當成功的，不僅有大片的商業(yè)住宅拔地而起，許多政府辦公部門、文娛場所也普及很好，居民生活水平提高，自然更加相信政府的決策。這也為未來實行農(nóng)地入市政策奠定了良好的信譽基礎。但不可避免的，仍有部分居民表示對政府的不滿，主要涉及交通、戶籍等問題。

2.濟南市市區(qū)鎮(zhèn)村體系規(guī)劃下農(nóng)地入市的障礙及原因

盡管通過調查研究表明，濟南市市區(qū)鎮(zhèn)村體系規(guī)劃實施得比較成功，但由于過去幾年，特別是剛開始的一兩年，缺乏相應的專業(yè)技術知識和經(jīng)驗，仍然導致和遺留了一些問題，為未來幾年農(nóng)地入市的推廣埋下了隱患。

2.1入市改造資金不到位

在濟南市過去幾年的改造中，原則上政府是不投入資金的，僅僅依靠土地開發(fā)商出讓收益完成村莊改造。如果原村莊集體經(jīng)濟組織實力雄厚或者開發(fā)商參與投資，改造還能保證順利推進；但由于資金短缺，很多項目無法啟動，即便開工也容易造成資金鏈的中斷，項目只能擱淺。不完全統(tǒng)計，濟南市近幾年由于資金不到位而擱淺的工程不在少數(shù)，遺留下的施工地和爛尾樓讓手持土地的農(nóng)民望而生畏。對于農(nóng)地入市來說，地在農(nóng)民手中，由農(nóng)民把握土地的去向，政府不再直接參與，誰成為農(nóng)地的新主人尚不確定，入市資金來源也得不到保證。

2.2集體經(jīng)營性建設用地存量小

在我國集體建設用地分為三大類，分別是宅基地、公益性公共設施用地和集體建設經(jīng)營性用地。在2015年《意見》出臺之前，宅基地基本上是不允許入市的，以前所說的農(nóng)地入市針對的也是“集體經(jīng)營性建設用地”， 如過去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，才可以進入城市的建設用地市場，享受和國有土地同等權利。但是，事實上，就濟南市而言，多年的舊村改造和鎮(zhèn)村規(guī)劃，以及推進城鎮(zhèn)化進程，周邊的村莊集體經(jīng)營性建設用地存量很小，因此，農(nóng)地入市的輻射范圍和影響力也不大。

2.3農(nóng)村宅基地退出補償困難

2015年的《意見》有了重大突破，即允許農(nóng)民自由退出宅基地，獲得補償金，使宅基地轉變?yōu)榧w經(jīng)營性建設用地，從而入市?？雌饋砗芎啽?，其實實施起來卻很困難，畢竟在濟南市市區(qū)鎮(zhèn)村體系規(guī)劃中并不涉及宅基地入市問題。同時，在2014年安徽市宅基地退出就遭遇了補償難題，畢竟補償標準都是由政府制定，農(nóng)民無法真正參與決策，農(nóng)民們對補償方式、金額都持有疑惑，并害怕成為城市“流民“，自然而然會產(chǎn)生拒絕自愿退出宅基地的想法。

在筆者調查的100名受訪者中，雖然有84%的人表示配合“農(nóng)地入市”政策的推行，但只有47%的人表示愿意用宅基地置換城鎮(zhèn)住房，充分說明未來農(nóng)地入市推行的不利因素之大。

2.4配套設施制度跟不上

    離開農(nóng)村進入城市以后如何生活，是農(nóng)民們最為關注的問題。在濟南市市區(qū)鎮(zhèn)村規(guī)劃中，對安置補償、社會保障等方面都做了詳細的規(guī)劃，但實際中這些問題并沒有得到很好的解決，由于缺乏對農(nóng)村整體規(guī)劃安置、社會保障、村民就業(yè)教育等多方面的系統(tǒng)改造經(jīng)驗，產(chǎn)生了改造過程中期非常嚴峻的現(xiàn)象——城中村。在城中村中普遍存在人口雜亂、治安形勢嚴峻、違法違章建筑集中、基礎設施不完善、衛(wèi)生條件差等問題，城中村中的城市百姓與真正大都市中的百姓生活差距依舊很大。農(nóng)地入市對農(nóng)民入市后的各項保障等也沒有做出明確的規(guī)定與承諾，在農(nóng)民退出宅基地進入城市后，在購房、就業(yè)等方面是否應該實行優(yōu)惠政策也沒有確切的答復。

3.濟南市市區(qū)鎮(zhèn)村體系規(guī)劃下推行農(nóng)地入市的對策建議

3.1加快基礎設施建設

在現(xiàn)有的鎮(zhèn)村體系規(guī)劃和城中村泛濫的情況下，政府應吸取過去的經(jīng)驗，提前設想進一步推行農(nóng)地入市的設施要求。作為改造主體一方的政府應該先行考慮未來由政府投資改造涉及的城鎮(zhèn)規(guī)劃道路和市政管線的鋪設，在力所能及的范圍內先于農(nóng)地入市實行，為其創(chuàng)造好良好的基礎設施條件。同時加快推進城市基礎設施向農(nóng)村延伸、公共服務向農(nóng)村覆蓋。配套完善農(nóng)民入市后的基礎設施和公共服務設施，提升設施承載力和服務水平，改善居民居住環(huán)境，提升生活品質。

3.2加大財政資金投入

針對入市改造資金不到位的情況，市政府應合理優(yōu)化農(nóng)業(yè)農(nóng)村支出結構，逐步建立以政府財政資金為引導，社會資金、個體資金投入為主體，社會各界參與為補充的多元投入機制。在入市方面，對集體經(jīng)營性建設用地商用大力開展招商引資，同時鼓勵民間資本參與。對于目前的鎮(zhèn)村規(guī)劃，特別是城中村改造，應參照國家棚戶區(qū)的改造政策予以實行。針對農(nóng)地入市，結合33個試點的情況，在未來做好鼓勵工商資本下鄉(xiāng)的準備，但注意工商資本下鄉(xiāng)的限制條件在前期就要掌握，切忌盲目引入工商資本。

3.3完善土地法律規(guī)范

在有關土地的法律方面，濟南市政府可以結合國家法律針對本地實際情況予以實行，以國家宏觀法律為大前提。在2015年的《意見》中就針對33個試點暫時調整實施土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法關于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地管理制度的有關規(guī)定。未來若要在濟南市也推行農(nóng)地入市，勢必也涉及到相關土地法律的調整，政府可以提前相處應對措施和打好預防針。

3.4尊重當?shù)剞r(nóng)民意見

多聽取當?shù)剞r(nóng)民的意見，切忌一意孤行以及未來在農(nóng)地入市方面的盲目攀比，始終把農(nóng)民群眾的利益放在首位，充分發(fā)揮農(nóng)民群眾的主體作用，尊重農(nóng)民群眾的知情權、參與權、決策權和監(jiān)督權。集體經(jīng)營性建設用地如何入市，宅基地是否退出等應充分尊重農(nóng)民的意愿。探索建立民主制衡制度，可嘗試建立相應的組織來確保改革的順利進行。

3.5妥善執(zhí)行鎮(zhèn)村體系規(guī)劃

不管未來農(nóng)地入市執(zhí)行計劃如何，當下一定要把現(xiàn)有的鎮(zhèn)村體系規(guī)劃執(zhí)行好，爭取在近幾年加快對城中村的改造。根據(jù)2015年新修編的《濟南市市區(qū)鎮(zhèn)村體系規(guī)劃》，爭取在2017年試點地區(qū)工作結束之前把現(xiàn)有障礙逐一解決。同時，筆者通過調查發(fā)現(xiàn)，濟南市對鎮(zhèn)村體系規(guī)劃只做出了市區(qū)部分的方案，市區(qū)外的并沒有一個完整的計劃，應為應對即將到來的農(nóng)地入市而提前設想一二。隨著經(jīng)濟發(fā)展，農(nóng)民進城務工，農(nóng)村大量宅基地閑置，但農(nóng)民仍不愿意出讓宅基地經(jīng)營權，可根據(jù)國家土地改革實施進展在農(nóng)民群眾中進行宣傳與游說，當然一切的以尊重農(nóng)民意愿為前提。

3.6防止基層政府濫權

在過往對舊村改造和土地制度改革中不難發(fā)現(xiàn)，由于要經(jīng)過層層環(huán)節(jié)，一些基層政府在涉及農(nóng)民利益方面，如財政補貼、社會福利等，常常會中飽私囊。因為如果農(nóng)民拿走土地流轉的增值收益，會讓政府財政縮水，影響運作和政績，因此越是基層地區(qū)政府越難免敷衍行事。結合近幾年濟南市官員落馬的經(jīng)驗，應響應中央號召，嚴防腐敗，防止基層政府濫權。這需要政府、公民、乃至全社會的共同監(jiān)督。

四、結語

濟南市政府以維護鎮(zhèn)村居民切身利益為出發(fā)點，多年來堅持實行舊村改造計劃，取得了很好的成就。筆者以為，濟南作為非試點地區(qū)，在試點封閉運行過程中，做到不盲目攀比和擅自行動的同時，可以為試點結束后的農(nóng)地入市推廣工作提前做好準備工作，提前認識到自己的問題，以便從容應對土地改革在全國范圍內進行。若發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、提高土地利用率、提升農(nóng)民生活水平，唯有政府和人民的共同努力，堅持執(zhí)行國家農(nóng)地入市政策，才得以實現(xiàn)。

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