新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團團場小城鎮(zhèn)社區(qū)建設(shè)建議對策——管理論文

    社區(qū)最早源自拉丁語，20世紀30年代初期，我國社會學(xué)家費孝通在翻譯德國社會學(xué)家滕尼斯的一本《Community and Society》（社區(qū)與社會）中將“Community”一詞翻譯成為社區(qū)，社區(qū)一詞逐漸流傳下來。我國社區(qū)發(fā)展起步較晚， 1991年，民政部部長崔乃夫提出社區(qū)建設(shè)的概念， 1998年，國務(wù)院明確了民政部職責(zé)中的社區(qū)建設(shè)指導(dǎo)工作，1998年12月，北京市建立了“兩級政府，三級管理”的城市管理體制，一直到1999年，民政部制定了加快社區(qū)建設(shè)步伐的《全國社區(qū)建設(shè)試驗區(qū)工作方案》，并在全國26座城市展開了社區(qū)建設(shè)的試點工作。①

    隨著政府對社區(qū)建設(shè)的重視程度逐步提高，對于我國社區(qū)建設(shè)的研究也越來越多。我國內(nèi)地城市社區(qū)組織、體制健全，基礎(chǔ)保障逐步完善，實現(xiàn)社區(qū)功能的多元化。兵團社區(qū)建設(shè)起步較晚，2004年，兵團按照區(qū)域大小、人口多少、居民認同感等因素，按照便于管理服務(wù)、資源整合、居民自治的原則對社區(qū)進行劃分，完成了451個社區(qū)建設(shè)。②

    兵團處于我國西北少數(shù)民族聚居地區(qū)，地理位置相對于內(nèi)地較為偏遠，經(jīng)濟發(fā)展落后，城市建設(shè)步伐遲緩，社區(qū)發(fā)展意識落后。隨著社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，人民生活需求的增加，社區(qū)建設(shè)在城市發(fā)展的重要性日益明顯。本文主要結(jié)合兵團社區(qū)的發(fā)展探討兵團團場小城鎮(zhèn)社區(qū)發(fā)展的現(xiàn)狀、存在的問題以及解決對策。

一、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團團場小城鎮(zhèn)社區(qū)發(fā)展的歷史與經(jīng)驗

（一）兵團團場小城鎮(zhèn)社區(qū)發(fā)展歷史

    基于兵團的特殊體制，落后的發(fā)展環(huán)境和發(fā)展水平，社區(qū)建設(shè)也較為落后。以2004年成立了兵、師、團三級社區(qū)建設(shè)指導(dǎo)委員會，以及兵團黨委下發(fā)《關(guān)于推進兵團社區(qū)建設(shè)的意見》（新兵黨辦發(fā)【2004】77號），標志著兵團社區(qū)建設(shè)進入全面發(fā)展時期。③

    社區(qū)一般可以分為城市社區(qū)和團場社區(qū)兩類，城市社區(qū)包括城市社區(qū)、兵地共建社區(qū)、企業(yè)社區(qū)；團場社區(qū)則包括中心團場社區(qū)、進入團場社區(qū)等。團場小城鎮(zhèn)社區(qū)是以團部為中心，延伸至臨近的連隊，組織形式為社區(qū)服務(wù)中心或居委會。

（二）所取得的經(jīng)驗

    2013年，兵團已建成社區(qū)居委會872個，包括：城市社區(qū)112個，師直師部社區(qū)43個，企業(yè)社區(qū)60個，團場城鎮(zhèn)社區(qū)340個，連隊社區(qū)306個；服務(wù)與管理居民超過219萬人次，覆蓋居民占兵團總?cè)丝诘?4%（比“十一五”末增加了36%，比2012年增加了9%）。④

    第一，政府重視程度提高，團場小城鎮(zhèn)社區(qū)建設(shè)進入了一個蓬勃發(fā)展的時期。社區(qū)服務(wù)發(fā)展環(huán)境逐漸優(yōu)化，相關(guān)的文件相繼出臺，為社區(qū)可持續(xù)發(fā)展提供良好的基礎(chǔ)。第二，社區(qū)服務(wù)設(shè)施投入力度逐漸增加。隨著援疆的投入力度加大，團場小城鎮(zhèn)社區(qū)建設(shè)注入新鮮血液，社區(qū)建設(shè)的規(guī)范性初步形成。第三，形成了多元化的團場社區(qū)，混合、企業(yè)和現(xiàn)代化社區(qū)等多元化社區(qū)模式推動了兵團社區(qū)發(fā)展。第四，建立了基礎(chǔ)社會服務(wù)體系。團場小城鎮(zhèn)社區(qū)建設(shè)重點突出了服務(wù)功能，為社區(qū)居民提供了包括公共信息、社會救助、醫(yī)療衛(wèi)生等服務(wù)，保障了社區(qū)居民的基本生活。

二、兵團團場小城鎮(zhèn)社區(qū)發(fā)展存在的問題

    作為兵團城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要內(nèi)容之一，兵團團場小城鎮(zhèn)社區(qū)建設(shè)在借鑒先進城鎮(zhèn)建設(shè)經(jīng)驗的同時，也受到社區(qū)起步晚、投入少、發(fā)展滯后等因素的制約。因此團場小城鎮(zhèn)社區(qū)發(fā)展還存在許多不足。

（一）管理體制不順

    1.職責(zé)不清晰。社區(qū)發(fā)展需要政府引導(dǎo)為主，實際情況是兵團政府各級職能部門、政府委派社區(qū)辦事處以及社區(qū)指導(dǎo)辦，以各自工作職責(zé)權(quán)限為主，在對社區(qū)具體情況不了解的情況下，下派繁雜的事務(wù)工作，如信息調(diào)查、填表建檔等，還需不時應(yīng)對各級部門的檢查。工作人員無法抽身到為居民服務(wù)工作中，嚴重影響社區(qū)的辦事效率。

    2.目標不明確。團場社區(qū)發(fā)展的目標就是推動兵團城鎮(zhèn)化，平穩(wěn)實現(xiàn)團場職工的市民化。團場社區(qū)對制訂的社區(qū)發(fā)展規(guī)劃的執(zhí)行力較差，只是按部就班按照上級指派的文件及任務(wù)完成工作，忽略社區(qū)發(fā)展的實際需求，導(dǎo)致對社區(qū)發(fā)展目標不明確。

    3.管理欠民主。團場小城鎮(zhèn)社區(qū)發(fā)展起步晚，居民民主意識較低，參與社區(qū)事務(wù)較少。如社區(qū)居民委員會等一些需要社區(qū)居民參與到其中的社區(qū)管理機構(gòu)，并沒有發(fā)揮其實際功效，導(dǎo)致團場小城鎮(zhèn)社區(qū)居民缺乏民主、管理意識落后。

（二）經(jīng)費不足、來源單一

     經(jīng)費不足是社區(qū)建設(shè)的普遍問題。兵團小城鎮(zhèn)社區(qū)建設(shè)資金主要來源于國家撥款、團部自籌及社會資助等。實際上團場小城鎮(zhèn)社區(qū)經(jīng)費來源主要依靠政府財政投入，社區(qū)發(fā)展的經(jīng)費需求越來越大。

    首先，政府財政投入能力有限，無法滿足社區(qū)發(fā)展需求。政府撥款只是杯水車薪，過于依賴政府撥款，深受傳統(tǒng)體制影響，周而復(fù)始的循環(huán)著“要、等、靠”的模式，無法解決實際問題。

    其次，缺乏市場機制的引進。兵團社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展模式并未被拓展，市場機制引進不足，針對社區(qū)內(nèi)部滿足居民日常生活所需的各項服務(wù)并未被利用起來，既造成現(xiàn)有資源的浪費又給居民的生活帶來不便。

（三）基礎(chǔ)設(shè)施不完善

    團場本身條件較為艱苦，開展社區(qū)工作首先需從保障居民最基本的生活所需開始。大部分團場社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量差、數(shù)量少、功能不配套，無法滿足居民的需求。

    首先，社區(qū)內(nèi)水、電、暖、氣、綠、道路等供不應(yīng)求。部分團場社區(qū)經(jīng)常存在停水停電現(xiàn)象，無法保障基本生活；環(huán)境保護較差，由于大部分居民為團場職工，生活習(xí)慣比較隨意，社區(qū)內(nèi)的公共設(shè)施經(jīng)常遭到損壞，影響惡劣。

    其次，社區(qū)公共設(shè)施欠缺，利用率較低。社區(qū)一般配備有活動中心等。對這些公共場所利用率普遍較低。部分社區(qū)的文化活動中心不對居民開放，閑置或被外租于其他用途，活動中心則變?yōu)槠迮剖?，變相賭博，對整個社區(qū)建設(shè)影響嚴重。

（四）隊伍建設(shè)滯后

1．隊伍不穩(wěn)定

    團場社區(qū)配備人員標準與城市社區(qū)一樣，配備有社區(qū)主任及社區(qū)書記，同時為每人配備一名干事，根據(jù)前幾年下發(fā)的文件規(guī)定除主任及書記享受事業(yè)編制待遇以外，其余大部分工作人員均為兼職。對工作人員的定性不清，難以挽留人心；一些選拔進來的人員僅以社區(qū)工作為跳板，時間不長便離職，導(dǎo)致社區(qū)工作人員流動性大、隊伍建設(shè)不穩(wěn)定。

2．綜合素質(zhì)偏低

    首先，由于兵團社區(qū)發(fā)展遲緩，專職人員數(shù)量少，大量事務(wù)性工作堆積，因此對社區(qū)工作人員的選拔配備標準降低，部分工作人員并沒有進行專業(yè)上崗培訓(xùn)，欠缺專業(yè)性。其次，對社區(qū)工作人員的業(yè)務(wù)考核少、學(xué)習(xí)交流缺乏針對性，工作人員的專業(yè)服務(wù)意識落后。由于事務(wù)性工作量大，社區(qū)工作人員無暇兼顧自己的本職學(xué)習(xí)，考核基本形同虛設(shè)；對于外出到內(nèi)地發(fā)達城市學(xué)習(xí)交流，既勞神傷財，又無實際收獲。最后，社區(qū)志愿者服務(wù)隊伍勢單力薄，宣傳不到位、公眾參與度低。

（五）公共服務(wù)產(chǎn)品欠缺

    首先，商業(yè)服務(wù)較為落后。相較于兵團一些城市社區(qū)優(yōu)良的商業(yè)結(jié)構(gòu)布局，團場社區(qū)存在沒有形成完善的商業(yè)服務(wù)體系，如便民服務(wù)的商業(yè)店鋪等場所較為缺乏，為居民生活帶來極大的困擾。對于社區(qū)內(nèi)的公共資源利用率不高，導(dǎo)致的資源浪費問題也比較明顯。

    其次，社區(qū)社會保障服務(wù)意識落后。第一，對于務(wù)農(nóng)職工的生產(chǎn)技術(shù)培訓(xùn)，職工文化水平不高，在農(nóng)忙時節(jié)忙于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，由于沒有時間和機會接受到科學(xué)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)理論知識，直接影響到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及產(chǎn)出；第二，缺乏對下崗職工、失業(yè)人員及務(wù)工人員的就業(yè)再就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)，增加許多閑置人口。

    第三，社區(qū)人口構(gòu)成復(fù)雜，安全問題有待改善。隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求的增大，團場用人需求量也大大增加，加之外來務(wù)工人員的激增，團場人口成分復(fù)雜，大量的流動人口不利于社區(qū)安全。近年來，由于勞動人口緊缺，兵團從外地大量招納務(wù)工人員，外來人員文化程度低、素質(zhì)差，對兵團文化認同感較低，團場社會治安問題較多。

三、兵團團場小城鎮(zhèn)社區(qū)發(fā)展建議對策

（一）理順管理體制，明確職責(zé)劃分

    1.明確職責(zé)，政社分離。政府為主引導(dǎo)，旨在引導(dǎo)而非下派任務(wù)，應(yīng)扭轉(zhuǎn)上級政府與社區(qū)的命令式關(guān)系，各個職能部門以及政府部門定期到社區(qū)了解情況，根據(jù)實際情況共同商議，對事務(wù)性工作合理分工，讓社區(qū)工作人員將精力投入到社區(qū)服務(wù)中，切實做到服務(wù)大家。

    2.合理規(guī)劃，因地制宜，突出特色。盲目的開發(fā)建設(shè)，只會造成更多的浪費。加快推動職工市民化的步伐，利用區(qū)位優(yōu)勢或資源優(yōu)勢進行團場社區(qū)建設(shè)，團場社區(qū)發(fā)展可參照國家及兵團相關(guān)社區(qū)規(guī)劃的法規(guī)因地制宜，制定有地方特色的社區(qū)發(fā)展規(guī)劃，各團場結(jié)合自實際開展工作，而非按部就班的執(zhí)行上級的命令，既不盲目跟風(fēng)照搬，也要突出自身特點，形成有兵團特色的團場小城鎮(zhèn)社區(qū)體系建設(shè)。

    3.擴大社區(qū)基層民主，保證居民自治。讓社區(qū)居民參與到社區(qū)事業(yè)中，對與他們生活息息相關(guān)的事務(wù)有明確的了解，在社區(qū)內(nèi)部逐步實現(xiàn)居民的自我管理、自我服務(wù)、自我發(fā)展。對于社區(qū)居民委員會以及協(xié)商監(jiān)督委員會定期召開會議，討論研究社區(qū)內(nèi)的重大事項，同時認真行使協(xié)商監(jiān)督職能，為社區(qū)工作提出建議。

（二）社區(qū)加強與社會合作，吸引資金

    日益增長的居民需求需要社區(qū)建設(shè)經(jīng)費的長期投入。除了已有的資金來源外，團場社區(qū)需開拓其他穩(wěn)定資金來源，一是可以將社區(qū)建設(shè)經(jīng)費納入團場財政中，團場根據(jù)自身收益情況，拿出固定的專項資金投入社區(qū)建設(shè)。二是利用社區(qū)內(nèi)的閑置公共用地資源，對社會公開招標，吸引企事業(yè)單位進駐，擴大自身的影響力。

    將市場機制融入社區(qū)發(fā)展。通過招標的方式吸引社會企事業(yè)單位，大力投入到社區(qū)的商店、超市、菜店、快遞等便民利民的服務(wù)中，利用社區(qū)內(nèi)部優(yōu)惠政策及閑置資源，為企事業(yè)單位提供合理的場地及幫助，吸引投資商進行投資，提高社區(qū)的自身實力。

    根據(jù)地區(qū)情況不同，社區(qū)發(fā)展可依托當(dāng)?shù)刭Y源或產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，政府充當(dāng)中介角色，建立資源或產(chǎn)業(yè)與社區(qū)共建模式，結(jié)合社區(qū)人員或地域優(yōu)勢，發(fā)展社區(qū)經(jīng)濟。此外可以加強社區(qū)與社會的交流，爭取更多的社會捐贈；利用現(xiàn)行優(yōu)惠政策吸引企業(yè)幫扶。

（三）強化基礎(chǔ)設(shè)施管理，提高公共基礎(chǔ)設(shè)施的使用率

    1.針對團場社區(qū)，建立專門的供水供電線路，定期檢修，保障居民正常生活。社區(qū)工作人員定期向居民發(fā)放環(huán)保宣傳單，以展板、會議、或上門交談的方式做宣傳。同時定點安排片區(qū)負責(zé)人，定期對社區(qū)進行走訪檢查，對不合理行為及時溝通。

    2.加強社區(qū)公共設(shè)施的利用率。對社區(qū)配備的活動場所，各盡其職，針對不同人群利用現(xiàn)有資源開展豐富多彩的活動，充實社區(qū)文化活動建設(shè)，提高公共設(shè)施的利用率。

    社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)配備上，從實際出發(fā)，滿足居民生活需要為主，可以通過走訪以及調(diào)查問卷形式了解居民對基礎(chǔ)設(shè)施的需求情況，為居民提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)；對于社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)勤保養(yǎng)，維護社區(qū)內(nèi)的公共基礎(chǔ)設(shè)施。

（四）加強社區(qū)服務(wù)人才隊伍建設(shè)

    1．增加社區(qū)工作人員編制配備，合理調(diào)整崗位配備，將工作人員的薪酬待遇與日常工作相掛鉤。

    2．嚴格社區(qū)工作人員考核聘用機制，對兼職工作人員設(shè)定考核期，參照階段內(nèi)工作表現(xiàn)，表現(xiàn)優(yōu)秀得到居民認可的，擇期轉(zhuǎn)正；對表現(xiàn)一般或較差的及時清退。

    3．首先，對新上崗人員進行嚴格崗前培訓(xùn)，對在職工作人員進行規(guī)范化針對性的工作考評，通過對社區(qū)居民調(diào)查以及隨機抽查等形式，規(guī)范工作人員的職業(yè)操守，保障社區(qū)工作人員的服務(wù)。其次，主要加強兵團內(nèi)部社區(qū)學(xué)習(xí)交流，與優(yōu)秀示范社區(qū)結(jié)對子，定期開展工作經(jīng)驗交流會，汲取先進經(jīng)驗。第三，加強社區(qū)志愿者隊伍建設(shè)。招聘應(yīng)屆畢業(yè)生，推動“大學(xué)生志愿者進社區(qū)”活動，提高社區(qū)工作人員的文化素養(yǎng)；吸引本社區(qū)內(nèi)部退伍軍人、退休黨員、失業(yè)人員等定期為居民提供志愿服務(wù)。

（五）推進社區(qū)公共服務(wù)全面覆蓋

    1.優(yōu)化社區(qū)商業(yè)結(jié)構(gòu)布局，滿足居民生活需要。重點要先滿足與衣食住行有關(guān)的購物、餐飲以及快遞服務(wù)等服務(wù)，在發(fā)展條件成熟的社區(qū)盡可能鼓勵連鎖經(jīng)營的模式在社區(qū)建立超市、便利店、菜店等網(wǎng)點，逐漸規(guī)范社區(qū)商業(yè)服務(wù)的規(guī)范化，待運行穩(wěn)定后在團場小城鎮(zhèn)各個社區(qū)試行。

    2.以服務(wù)理念健全社區(qū)社會保障工作。第一，利用農(nóng)閑時間為務(wù)農(nóng)職工提供生產(chǎn)培訓(xùn)，同時邀請種糧能手傳授高產(chǎn)經(jīng)驗，提供學(xué)習(xí)交流的平臺；第二，通過就業(yè)再就業(yè)培訓(xùn)、社區(qū)內(nèi)部公益性崗位開發(fā)，為社區(qū)內(nèi)閑散務(wù)工人員提供工作平臺，既可以解決大量閑置勞動力，又可以形成集聚效應(yīng)。

    3.加強對外來人口的管理，建立社區(qū)預(yù)警機制。對于大量的外來流動人員，社區(qū)應(yīng)加大管理力度，及時登記。加強社區(qū)警務(wù)室建設(shè)，定期排查矛盾糾紛、安全隱患。建立社區(qū)聯(lián)防隊伍，同時落實突發(fā)事件應(yīng)對方案，保障社區(qū)安全。

    近年來，隨著兵團新型城鎮(zhèn)化工作的推進，結(jié)合兵團發(fā)展規(guī)模較大的城鎮(zhèn)少、團場分布廣、基層單位多的特點，團場將逐漸成為兵團城鎮(zhèn)化推進的關(guān)鍵所在，利用好團場社區(qū)起步晚的特點，建立科學(xué)完善的社區(qū)服務(wù)體系，完善管理職能和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等各項服務(wù)，滿足社區(qū)居民日漸增長的多元化需求，不僅有利于提高居民生活質(zhì)量、化解社會矛盾，同時也有利于提升團場小城鎮(zhèn)的社會管理水平，更重要的是可以從很大程度上推進兵團新型城鎮(zhèn)化建設(shè)事業(yè)。

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