基于金融監(jiān)管視角的我國(guó)新型城鎮(zhèn)化風(fēng)險(xiǎn)研究

黨的十八大報(bào)告提出我國(guó)要走新型城鎮(zhèn)化道路，要協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展，實(shí)現(xiàn)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化以及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。新型城鎮(zhèn)化將成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的增長(zhǎng)點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)升級(jí)的重要推動(dòng)力量。金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心與靈魂，城鎮(zhèn)化建設(shè)離不開金融創(chuàng)新的支持和推動(dòng)。金融創(chuàng)新在為城鎮(zhèn)化服務(wù)的同時(shí)，也衍生出了相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，甚至?xí)?dǎo)致系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，危害到整個(gè)國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和安全。因此，有必要采取有效的監(jiān)管手段以控制城鎮(zhèn)化過(guò)程中的金融風(fēng)險(xiǎn)。然而，金融監(jiān)管對(duì)創(chuàng)新的抑制作用又將反作用于新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。我國(guó)要走新型城鎮(zhèn)化道路離不開金融創(chuàng)新所帶來(lái)的資金支持，但也要嚴(yán)格控制創(chuàng)新所引起的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，歸根結(jié)底是如何通過(guò)金融監(jiān)管的手段來(lái)引導(dǎo)我國(guó)金融創(chuàng)新的方向，如何平衡金融監(jiān)管與金融創(chuàng)新之間的關(guān)系，這不僅是我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)所面臨的重要問(wèn)題，也是整個(gè)金融產(chǎn)業(yè)未來(lái)發(fā)展的重要方向。

一、新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中的金融要素需求

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2011年我國(guó)城鎮(zhèn)化率已到達(dá)51.27%，但與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家80%左右的城鎮(zhèn)化率相比還相去甚遠(yuǎn)。然而，我國(guó)城鎮(zhèn)化水平不僅僅體現(xiàn)在統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)上的落后，更重要的是城鎮(zhèn)化內(nèi)生效應(yīng)尚未得到充分發(fā)揮，存在城鎮(zhèn)建設(shè)無(wú)序，產(chǎn)業(yè)布局混亂，資源、生態(tài)和環(huán)境相沖突等客觀現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。因此，我國(guó)適時(shí)提出了新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展路線，即不以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價(jià)，著眼農(nóng)民，涵蓋農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化和公共服務(wù)均等化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)共同富裕。這是一條具有中國(guó)特色的發(fā)展道路，是符合我國(guó)當(dāng)前基本國(guó)情的發(fā)展道路。新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展離不開金融這一重要要素的支持。第一，新型城鎮(zhèn)化更加重視城市的集群發(fā)展，由過(guò)去主要發(fā)展大城市向發(fā)展城市群轉(zhuǎn)變，促進(jìn)大中小城市與小城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展、聚合發(fā)展，增強(qiáng)城市輻射功能，同時(shí)也更加注重生態(tài)發(fā)展，建設(shè)節(jié)能環(huán)保、和諧友好型城市。由此將帶來(lái)城市建設(shè)尤其是中小城鎮(zhèn)建設(shè)、生態(tài)城市建設(shè)的資金需求明顯增加，以及軌道交通、高速公路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金需求大幅增加。第二，新型城鎮(zhèn)化以新型工業(yè)化為動(dòng)力，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)由傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變，產(chǎn)業(yè)分布由沿海向內(nèi)陸轉(zhuǎn)移，由分散向集聚化發(fā)展，產(chǎn)業(yè)驅(qū)動(dòng)由簡(jiǎn)單加工、技術(shù)模仿向自主創(chuàng)新轉(zhuǎn)變，這要求金融行業(yè)根據(jù)新興產(chǎn)業(yè)的特點(diǎn)，創(chuàng)造更多適合新型工業(yè)化發(fā)展的新產(chǎn)品、新服務(wù)。第三，新型城鎮(zhèn)化更加注重以人為本，解決農(nóng)民“進(jìn)城”問(wèn)題，金融既需要加大農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化支持，以便有更多的農(nóng)民可從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中解放出來(lái)，也要加大農(nóng)民到城市就業(yè)、創(chuàng)業(yè)的支持，促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移。而解決農(nóng)民“融入”城市的問(wèn)題，給金融在支持保障房建設(shè)、教育、娛樂(lè)文化、生態(tài)保護(hù)等方面，提出了更高要求和更多需求。

二、金融創(chuàng)新、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)與金融監(jiān)管

新型城鎮(zhèn)化是一個(gè)系統(tǒng)工程，城鎮(zhèn)硬件建設(shè)和軟件建設(shè)，包括基礎(chǔ)設(shè)施投入、教育、就業(yè)、醫(yī)療、住房、社保等等，都需要巨額的投入。新型城鎮(zhèn)化背景下金融創(chuàng)新的實(shí)質(zhì)也是投融資體制改革的創(chuàng)新。目前，我國(guó)地方政府可控資源主要有土地資源、財(cái)政資源和政策資源，如何利用有限的可控資源撬動(dòng)更多的金融資金為地方建設(shè)服務(wù)是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)所面臨的重要問(wèn)題。

（一）新型城鎮(zhèn)化背景下的金融創(chuàng)新

土地資源和財(cái)政資金是目前地方政府所倚重的最重要資源。地方政府通過(guò)收儲(chǔ)土地，然后以土地作為優(yōu)質(zhì)抵押品，獲得貸款資金投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進(jìn)行土地一級(jí)開發(fā)或二級(jí)開發(fā)，再通過(guò)“招拍掛”方式將土地出讓，將土地出讓金收益作為償還債務(wù)的重要來(lái)源。由于政府不能作為投資主體直接參與市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，地方政府往往通過(guò)組建城建公司、地方商業(yè)銀行和城投公司等來(lái)調(diào)動(dòng)社會(huì)資金和銀行貸款，形成了地方政府投融資平臺(tái)參與到土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，從而為地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)服務(wù)。除了土地財(cái)政，財(cái)政收入是地方政府可利用的最穩(wěn)定現(xiàn)金流，地方政府利用財(cái)政資源資金作為擔(dān)?；蚨档踪Y金，充分發(fā)揮財(cái)稅政策和財(cái)政資金的杠桿作用，以部分機(jī)動(dòng)財(cái)力做引導(dǎo)，從而吸引金融企業(yè)為當(dāng)?shù)刂卮箜?xiàng)目提供政策貸款，撬動(dòng)貸款的同時(shí)也可以引導(dǎo)其他資金作為補(bǔ)充建設(shè)資金。除上述兩種手段外，地方政府可動(dòng)用的還有政策資源，通過(guò)積極尋求政策資源的金融創(chuàng)新，以金融機(jī)構(gòu)或者非金融機(jī)構(gòu)為龍頭，面向社會(huì)資本募集組建“城鎮(zhèn)化建設(shè)基金”，根據(jù)城鎮(zhèn)的整體建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃形成“項(xiàng)目包”，以基金為依托，開展“金融招商”，聯(lián)合社會(huì)各類金融機(jī)構(gòu)組成“金融要素包”，建立聯(lián)合投融資機(jī)制。新型城鎮(zhèn)化背景下的金融創(chuàng)新就是通過(guò)創(chuàng)新投融資模式，改變以往按照行政命令來(lái)分配資源的方式，探索市場(chǎng)化投融資手段，依托土地、財(cái)政、債券、股票、銀行等金融市場(chǎng)和融資手段，募集重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需資金，通過(guò)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展實(shí)現(xiàn)參與者的共贏，最終共同來(lái)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

（二）金融創(chuàng)新與系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)

金融創(chuàng)新為我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)提供了資金支持。但是，我們更要清醒地看到，金融創(chuàng)新的同時(shí)也衍生出了相當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。我國(guó)金融風(fēng)險(xiǎn)主要來(lái)自于房地產(chǎn)行業(yè)，而城鎮(zhèn)化發(fā)展卻也離不開房地發(fā)展，即使新型城鎮(zhèn)化建設(shè)也無(wú)法摒棄其關(guān)聯(lián)。受到房地產(chǎn)行政調(diào)控的影響，土地出讓金的減少更是讓地方政府債務(wù)陷入還本付息困難的尷尬境地。與此同時(shí)，地方政府融資平臺(tái)的債務(wù)問(wèn)題也日益嚴(yán)重，投融資平臺(tái)作為政府政策執(zhí)行工具，其自身的盈利可持續(xù)能力較弱，但是卻承擔(dān)著巨額的債務(wù)，這些債務(wù)往往需由當(dāng)?shù)刎?cái)政兜底，這使得地方政府債務(wù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨巨大的風(fēng)險(xiǎn)，到了不得不防范的嚴(yán)重時(shí)候。除此之外，區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)、“影子銀行”風(fēng)險(xiǎn)也愈演愈烈。面對(duì)復(fù)雜的金融市場(chǎng)，我國(guó)政府應(yīng)高度重視財(cái)政金融領(lǐng)域存在的風(fēng)險(xiǎn)隱患，堅(jiān)決守住不發(fā)生系統(tǒng)性和區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線。但是，防范金融風(fēng)險(xiǎn)并不代表禁止金融創(chuàng)新。我們應(yīng)辯證地看待金融創(chuàng)新與金融風(fēng)險(xiǎn)之間的關(guān)系。金融創(chuàng)新誕生之初正是基于風(fēng)險(xiǎn)控制的目的，而不是增加風(fēng)險(xiǎn)，而且金融創(chuàng)新確實(shí)對(duì)企業(yè)分散風(fēng)險(xiǎn)起到了較大作用。金融創(chuàng)新之所以會(huì)導(dǎo)致金融危機(jī)，核心原因有人的因素，也有政策因素，還有整個(gè)金融體系的原因。在這一情況下，為積極引導(dǎo)金融創(chuàng)新向良性方向發(fā)展，使之成為城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要推動(dòng)力，就應(yīng)高度重視金融監(jiān)管的作用。金融監(jiān)管的根本目標(biāo)是盡可能確保整個(gè)系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)在可控范圍內(nèi)，維護(hù)金融穩(wěn)定，在保證系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)可控的情況下，金融產(chǎn)品創(chuàng)新應(yīng)盡可能放松，因?yàn)橹挥蟹潘蓪?duì)市場(chǎng)的約束，才會(huì)產(chǎn)生有效競(jìng)爭(zhēng)，以及產(chǎn)生市場(chǎng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)更準(zhǔn)確的估值，才可能有更多人愿意分散風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)金融產(chǎn)業(yè)有序發(fā)展。

（三）金融監(jiān)管與風(fēng)險(xiǎn)控制

學(xué)術(shù)上對(duì)于金融監(jiān)管的定義為一國(guó)金融監(jiān)管當(dāng)局根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)對(duì)金融市場(chǎng)與市場(chǎng)參與者進(jìn)行的監(jiān)督和管理，是政府針對(duì)金融市場(chǎng)失靈所采取的一種預(yù)防或補(bǔ)救措施。金融監(jiān)管主體通常是政府監(jiān)管部門，監(jiān)管的核心問(wèn)題是如何對(duì)待金融市場(chǎng)的效率和穩(wěn)定性。監(jiān)管過(guò)于寬松會(huì)導(dǎo)致潛在風(fēng)險(xiǎn)不能得到有效地消解，不能實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)。而監(jiān)管過(guò)于嚴(yán)格則容易影響金融市場(chǎng)的整體運(yùn)行效率，同時(shí)消耗過(guò)多的監(jiān)管成本。所以如何在保證市場(chǎng)效率的前提下，盡可能地通過(guò)監(jiān)管來(lái)確保市場(chǎng)的穩(wěn)定性，在兩者之間實(shí)現(xiàn)平衡，是金融監(jiān)管理論的關(guān)鍵。

在現(xiàn)實(shí)情況中，監(jiān)管活動(dòng)離不開相應(yīng)的管理體系。金融監(jiān)管體系是為實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)所釆用的對(duì)金融市場(chǎng)和相關(guān)參與者施加干預(yù)和影響旳一整套監(jiān)管機(jī)制及組織機(jī)構(gòu)的總和，包括：法律法規(guī)體系、監(jiān)管主體機(jī)構(gòu)、外部輔助性監(jiān)管單位和行業(yè)自律組織。監(jiān)管法律法規(guī)體系是整個(gè)金融監(jiān)管體系的基礎(chǔ)，規(guī)定了監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管范圍和具體監(jiān)管行為的方式方法，同時(shí)規(guī)定對(duì)不同程度違法違規(guī)行為所適應(yīng)的懲戒措施，是行業(yè)的基本行為準(zhǔn)則。監(jiān)管主體是監(jiān)管活動(dòng)的實(shí)施者，依據(jù)法律法規(guī)的要求對(duì)實(shí)際金融活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，并確保法律法規(guī)得以有效實(shí)施。外部輔助性監(jiān)管單位和行業(yè)自律組織是從金融市場(chǎng)外部和內(nèi)部進(jìn)行的非行政性監(jiān)管。將整個(gè)金融體系的監(jiān)管完全交予行政性監(jiān)管機(jī)構(gòu)，從監(jiān)管成本上和可操作性上都是不可能達(dá)到的，這就需要來(lái)自監(jiān)管體系外部的監(jiān)督和內(nèi)部的自律性管理加以輔助。

新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略其實(shí)質(zhì)是要落實(shí)城鎮(zhèn)化所帶來(lái)的內(nèi)生效應(yīng)，更加發(fā)展質(zhì)量，這導(dǎo)致發(fā)展所需要資金資和源也更多。激進(jìn)的監(jiān)管政策無(wú)法為金融創(chuàng)新提供合適的環(huán)境，從而阻礙我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)道路。而日益嚴(yán)重的金融風(fēng)險(xiǎn)又不允許我們采取寬松的監(jiān)管政策。因此，我們有必要就分析當(dāng)前我國(guó)地方政府在城鎮(zhèn)化建設(shè)中所面臨的實(shí)際問(wèn)題，采取穩(wěn)健的監(jiān)管政策，來(lái)引導(dǎo)存量金融資源流向所需的地方。

三、我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的金融風(fēng)險(xiǎn)與監(jiān)管框架

（一）我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)的潛在風(fēng)險(xiǎn)

伴隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速推進(jìn)和中央政府積極的財(cái)政政策，地方政府在快速發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的目標(biāo)刺激下，往往忽略了風(fēng)險(xiǎn)的控制。當(dāng)前，我國(guó)地方政府所面臨的風(fēng)險(xiǎn)主要有以下四個(gè)方面：

第一，政府債務(wù)管理意識(shí)薄弱，去行政化任務(wù)依然艱巨。資金管理制度、債務(wù)償還制度和債務(wù)資金使用審批制度是債務(wù)管理最基本的制度體系，截止2012年年底仍然存在部分地方政府未明確債務(wù)資金的使用和償還途徑。制度缺失最直接的后果就是無(wú)章可循，無(wú)據(jù)可依，導(dǎo)致地方政府在債務(wù)資金的使用上存在隨意性，不符合國(guó)家相關(guān)政策法規(guī)的要求，滋生巨大的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

第二，地方政府融資規(guī)模不斷增大，融資手段不斷創(chuàng)新，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)凸現(xiàn)。隨著國(guó)家對(duì)地方政府性債務(wù)管理的加強(qiáng)和銀行對(duì)地方政府及其融資平臺(tái)公司信貸投放的從緊，一些地方轉(zhuǎn)向通過(guò)信托貸款、融資租賃、售后回租、發(fā)行理財(cái)產(chǎn)品、BT（建設(shè)—移交）、墊資施工和違規(guī)集資等方式變相舉債融資的現(xiàn)象日益突出。這些融資方式隱蔽性強(qiáng)，不易監(jiān)管，且籌資成本普遍高于同期銀行貸款利率，導(dǎo)致地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步凸顯。

第三，地方融資平臺(tái)不斷做大，卻缺乏可持續(xù)的盈利能力，面臨崩盤的危險(xiǎn)。根據(jù)審計(jì)署2013年24號(hào)公告數(shù)據(jù)，截止2012年底，地方融資平臺(tái)公司、地方政府部門和機(jī)構(gòu)舉借的分別占地方債務(wù)總額的45.67%、25.37%，說(shuō)明地方融資平臺(tái)仍是主要的借債主體。而實(shí)際上，地方融資平臺(tái)往往只是空有資產(chǎn)規(guī)模，沒(méi)有持續(xù)的盈利能力，償債能力較差，其巨額債務(wù)能否償還存在較大疑問(wèn)。而其財(cái)政兜底條款最終不僅會(huì)對(duì)地方政府產(chǎn)生影響，還會(huì)直接波及當(dāng)?shù)亟鹑谛袠I(yè)和其他實(shí)體經(jīng)濟(jì)。

第四，行業(yè)壟斷導(dǎo)致金融抑制效應(yīng)依然顯著。通俗講，“金融抑制”就是金融體系內(nèi)自己跟自己玩。目前，金融資源依然掌控在大銀行手中，大型項(xiàng)目只能與其合作。然而，金融體系收益率非常高，無(wú)風(fēng)險(xiǎn)收益率達(dá)到6%、信托收益率達(dá)到9%，如此高收益率大大削弱了金融機(jī)構(gòu)投資實(shí)體經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力。沒(méi)有實(shí)體經(jīng)濟(jì)作支撐，新型城鎮(zhèn)化將無(wú)從談起。

（二）我國(guó)現(xiàn)行金融監(jiān)管架構(gòu)

我國(guó)金融監(jiān)管框架主要包括法律法規(guī)和監(jiān)管主體兩個(gè)部分。我國(guó)在監(jiān)管相關(guān)法律的制定上側(cè)重于保持法律的原則性，從數(shù)量上看，基本上只有《中國(guó)人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《證券法》、《保險(xiǎn)法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等少數(shù)幾部金融監(jiān)管法律，并且對(duì)細(xì)則規(guī)定較少涉及。在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，我國(guó)金融監(jiān)管主要運(yùn)用的還是政府和監(jiān)管機(jī)構(gòu)所頒布的一些通知、規(guī)定、章程、管理辦法等法規(guī)。在監(jiān)管主體方面，我國(guó)現(xiàn)行的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置是分行業(yè)監(jiān)督管理的結(jié)構(gòu)，一般被稱為“一行三會(huì)”。除了“一行三會(huì)”之外，各地方政府金融辦公室也有不同程度的金融監(jiān)管權(quán)。不同地方經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和發(fā)展情況大不相同，全國(guó)性垂直化的金融監(jiān)管措施落實(shí)到不同地區(qū)就產(chǎn)生了不同的影響。出于中央與地方金融監(jiān)管的博奔，金融辦的獨(dú)立性也將受到較大影響，且金融辦的工作模式也較為靈活，甚至有時(shí)不太規(guī)范，在這幾年的發(fā)展過(guò)程中，其權(quán)力不斷擴(kuò)大，但始終未能獲得國(guó)家層面的確認(rèn)，沒(méi)有權(quán)責(zé)的準(zhǔn)確定位。同時(shí)，我國(guó)也存在全國(guó)性和地方性的行業(yè)自律性組織，如銀行業(yè)協(xié)會(huì)、證券業(yè)協(xié)會(huì)、保險(xiǎn)業(yè)協(xié)會(huì)等，對(duì)行業(yè)的發(fā)展和管理起到了輔助性作用。而來(lái)自社會(huì)輿論的監(jiān)督也是我國(guó)金融監(jiān)管的有益補(bǔ)充。

整體來(lái)看，目前的金融監(jiān)管體系和金融行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)并不匹配，一邊是金融行業(yè)加速融合、滲透、交叉，呈現(xiàn)出一種網(wǎng)絡(luò)狀快速推進(jìn)的發(fā)展格局；另一邊卻是金融監(jiān)管體系還沿用著十幾年不變的分業(yè)監(jiān)管模式。在分業(yè)監(jiān)管體制下，不同類型的金融機(jī)構(gòu)歸屬不同的監(jiān)管部門，產(chǎn)品審批、信息披露、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)等各個(gè)環(huán)節(jié)都存在差異，這在客觀上形成了銀行、保險(xiǎn)、證券、信托等金融行業(yè)一面推出越來(lái)越多的交叉性金融產(chǎn)品和金融服務(wù)，一面又在按各自的“行規(guī)”行事，“兩不管”的空白地帶成為隱性風(fēng)險(xiǎn)的積聚點(diǎn)。隨著金融創(chuàng)新在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的不斷深入，當(dāng)前監(jiān)管體系將很難滿足實(shí)際需求。

四、基于金融監(jiān)管視角的城鎮(zhèn)化建設(shè)金融創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)控制優(yōu)化

隨著我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的不斷深入，金融創(chuàng)新所衍生的風(fēng)險(xiǎn)將越來(lái)越復(fù)雜，如不做好監(jiān)督和管控，其后果不堪設(shè)想。目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)存在著系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，房地產(chǎn)泡沫破滅風(fēng)險(xiǎn)、地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和影子銀行風(fēng)險(xiǎn)三者是互相關(guān)聯(lián)的。因此，我們分析某一方面的風(fēng)險(xiǎn)不能單獨(dú)地孤立地就事論事，而應(yīng)從總體上把握，要有“底線思維”。

第一，落實(shí)法律法規(guī)制度，強(qiáng)調(diào)制度的權(quán)威性，嚴(yán)格控制資金的使用方式和用途。金融監(jiān)管應(yīng)改變“事后監(jiān)管”的模式，不能將監(jiān)管僅定位為“救生員”和“消防員”，而應(yīng)該是占據(jù)主動(dòng)位勢(shì)的“事前防范”模式。中央政府應(yīng)“放話”，對(duì)繼續(xù)明顯違反規(guī)定、弄虛作假、縱容做假賬進(jìn)行融資活動(dòng)的地方政府負(fù)責(zé)人和當(dāng)事人，一定要“秋后算賬”。要讓金融機(jī)構(gòu)重溫《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》，法律不承認(rèn)各地方政府的擔(dān)保行為。對(duì)于仍不顧風(fēng)險(xiǎn)，鉆政策空子，最后造成嚴(yán)重?fù)p失的，應(yīng)追究其責(zé)任。

第二，理順監(jiān)管部門，落實(shí)監(jiān)管責(zé)任，防止監(jiān)管套利。“一行三會(huì)”等幾個(gè)金融管理部門應(yīng)切實(shí)負(fù)起共同的責(zé)任，加強(qiáng)監(jiān)管協(xié)調(diào)，防止各算各的賬，加總出現(xiàn)監(jiān)管上有空子可鉆。解決這個(gè)問(wèn)題的關(guān)鍵是理順監(jiān)管部門的責(zé)任，包括建立多部門聯(lián)席的市場(chǎng)統(tǒng)一監(jiān)管規(guī)則，用新的監(jiān)管方式引導(dǎo)行業(yè)建立自我約束機(jī)制，遏制金融機(jī)構(gòu)存在的利潤(rùn)當(dāng)期性和風(fēng)險(xiǎn)滯后性的錯(cuò)配沖動(dòng)。通過(guò)部際協(xié)調(diào)制度的建立與完善，最終達(dá)到改善決策機(jī)制，提高決策效率，以加快金融產(chǎn)業(yè)改革開放的步伐。

第三，加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)的管理，激活金融體系，杜絕各金融機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險(xiǎn)。雖然隨著融資渠道的改革和開放，銀行貸款占全社會(huì)融資總量的比例已下降到50%以下，但是，無(wú)可否認(rèn)的是，銀行貸款仍然是目前城鎮(zhèn)化推進(jìn)中最重要的金融力量。金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的管理，嚴(yán)厲制止金融機(jī)構(gòu)的金融抑制行為，讓金融資源能夠流向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)，從而避免滋生經(jīng)濟(jì)危機(jī)泡沫。與此同時(shí)，應(yīng)重視資本市場(chǎng)的發(fā)展和證券、信托、基金、個(gè)人財(cái)富管理業(yè)的發(fā)展，擴(kuò)大直接融資的比例，拓寬籌集資金的渠道。

第四，努力打造開放、多元、協(xié)調(diào)和創(chuàng)新的城鎮(zhèn)化金融服務(wù)體系。所謂開放，就是要放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入城鎮(zhèn)化建設(shè)領(lǐng)域，尤其是交通、教育、醫(yī)療、水電氣等服務(wù)領(lǐng)域。同時(shí)也要擴(kuò)大對(duì)外開放，適度利用國(guó)際資本，參與城鎮(zhèn)化建設(shè)中的基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)升級(jí)等項(xiàng)目。所謂多元，就是要加快建立銀行、保險(xiǎn)、證券等多個(gè)金融機(jī)構(gòu)參與的綜合金融工具體系。特別是要加快直接融資的發(fā)展，同時(shí)鼓勵(lì)村鎮(zhèn)銀行、小貸公司等微型金融機(jī)構(gòu)的參與，彌補(bǔ)金融資源的不足。所謂協(xié)調(diào)，就是金融資本、產(chǎn)業(yè)資本、財(cái)政資金等相互配合形成資金合力，可以由政府牽頭組建產(chǎn)業(yè)投資基金、信托投資基金、股權(quán)投資基金等平臺(tái)，擴(kuò)大資金來(lái)源，鼓勵(lì)商業(yè)資本、產(chǎn)業(yè)資本下鄉(xiāng)。所謂創(chuàng)新，就是要加快制度金融制度、金融工具和金融服務(wù)的創(chuàng)新，創(chuàng)造性地破解城鎮(zhèn)化融資中的制度瓶頸，規(guī)避城鎮(zhèn)化中的金融抑制問(wèn)題。

第五，提升地方政府的財(cái)政自主權(quán)，擴(kuò)大城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道。目前，地方政府所能控制的資源只有土地資源和地方財(cái)政收入，債券、股權(quán)等直接融資手段都受到國(guó)家的嚴(yán)格管控。提高地方政府的財(cái)政自主權(quán)，明確中央政府和地方政府的分稅制，使得中央和地方的財(cái)權(quán)和事權(quán)相匹配，哪些農(nóng)民進(jìn)城成本的服務(wù)是由中央政府提供，哪些是由地方政府提供，這些關(guān)鍵性問(wèn)題都是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)道路上的重要問(wèn)題。只有提高了地方政府的財(cái)政自主權(quán)，才能夠進(jìn)一步激發(fā)地方政府的發(fā)展熱情和風(fēng)險(xiǎn)控制動(dòng)力。

五、結(jié)束語(yǔ)

毋庸置疑，隨著我國(guó)新型城鎮(zhèn)化道路的不斷推進(jìn)，我國(guó)金融創(chuàng)新的程度將不斷深入。面對(duì)日益復(fù)雜的金融局面，金融監(jiān)管在預(yù)防和控制金融風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)方面的作用將越來(lái)越重要。只有嚴(yán)格履行金融監(jiān)管的相關(guān)職能，確保金融資源向宏觀政策所預(yù)期的方向流動(dòng)，才能夠保證我國(guó)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定快速發(fā)展。