青海行政執(zhí)法監(jiān)督制度探析

行政執(zhí)法監(jiān)督又稱監(jiān)督行政，是指一切國家機關、社會團體、群眾組織、民主黨派、公民等對行政機關的行政管理活動及其工作人員遵守法律、執(zhí)行法律的情況進行監(jiān)督的活動?！?】目前在行政執(zhí)法中存在一系列突出的問題和矛盾，嚴重制約著經濟與社會的健康發(fā)展，不利于法治目標的實現(xiàn)。產生這些問題的原因很多，最根本的在于對執(zhí)法環(huán)節(jié)中行政權力的行使缺乏深刻認識和有效監(jiān)督，權力與責任脫節(jié)?！?】要遏制行政執(zhí)法中存在的問題，確保行政執(zhí)法有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究，就必須建立全方位的監(jiān)督制約機制。

一、青海省行政執(zhí)法監(jiān)督工作取得的成效

（一）積極地開展法律法規(guī)實施情況的檢查

青海省各級人大常委會把執(zhí)法檢查作為監(jiān)督的重要形式，特別是青海省人大常委會每年都制定監(jiān)督工作計劃，并有重點地開展我省法律法規(guī)實施情況的監(jiān)督檢查。近年來開展了《禁毒法》、《婦女權益保障法》、《未成年人保護法》及《青海省實施<未成年人保護法>實施辦法》、《食品安全法》、《勞動合同法》和《青海省實施<中華人民共和國森林法>辦法》、《青海湖流域生態(tài)環(huán)境保護條例》、《青海省社會治安綜合治理條例》等法律法規(guī)實施情況的執(zhí)法檢查。在執(zhí)法檢查中省人大常委會把國家法律同地方性法規(guī)的實施情況的檢查相結合，把重點檢查同經常性檢查相結合，對一些重要法律法規(guī)的實施情況進行連續(xù)多次檢查，對一些涉及人民群眾利益的法律法規(guī)的實施情況進行上下級人大常委會聯(lián)動檢查，同時加強了對審議意見的轉辦和跟蹤監(jiān)督，督促解決了一些執(zhí)法中存在的突出問題。

（二）認真開展規(guī)范性文件備案審查工作，建立規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查制度，規(guī)章和規(guī)范性文件的清理工作逐步制度化

近些年來，省人大常委會依法認真審查批準西寧市、各自治州和自治縣報請批準的地方性法規(guī)和條例，按照法律規(guī)定對地方政府規(guī)章進行備案審查。重點是對有關規(guī)范性文件開展合法性審查，保證規(guī)范性文件符合上位法的規(guī)定和精神。省人大常委會于2008年制定了《青海省各級人民代表大會常務委員會規(guī)范性文件備案審查條例》，為這一項工作的規(guī)范有序開展提供了法規(guī)保障?！?】并在實踐中，要求認真貫徹實施該條例，切實加強對規(guī)范性文件的備案審查工作。與此同時，青海省各級政府開展了規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查、規(guī)章和規(guī)范性文件清理等法制監(jiān)督工作，對規(guī)范行政行為、提高依法行政能力和水平發(fā)揮了重要作用。《青海省規(guī)范性文件備案辦法》確立了我省“四級政府（省、州、縣、鄉(xiāng)）、三級備案（省、州、縣）”對抽象行政行為實施監(jiān)督的法律制度。此舉對規(guī)范抽象行政行為，防止規(guī)范性文件內容違法，減少規(guī)范性文件相互沖突起到了重要作用；并且在行政處罰法、行政許可法和行政強制法等頒布實施后，我省積極開展規(guī)章和規(guī)范性文件清理工作，省人民政府對規(guī)章和規(guī)范性文件清理工作已經成為政府法制監(jiān)督的一項重要手段。

（三）加強行政執(zhí)法監(jiān)督，加快服務政府建設，切實轉變政府職能

近日，青海省委宣傳部、省政府法制辦等部門依據《行政監(jiān)察法》、《信息公開條例》、《青海省規(guī)范行政處罰裁量權辦法》等法律法規(guī)及規(guī)章，按照各部門的法定職責和權限，結合省政府《關于印發(fā)嚴格規(guī)范行政執(zhí)法促進公正文明執(zhí)法意見的通知》等文件精神，聯(lián)合下發(fā)了《關于對加強服務政府建設和推行親切服務工作進行執(zhí)法檢查的通知》，擬對部分省、州級部門開展加強服務政府建設和推行親切服務工作情況進行對照檢查?！?】

（四）認真開展行政復議工作，使違法或不當行政行為得以糾正

我省各級復議機關按照行政復議法和行政復議法實施條例的規(guī)定，及時受理和審理行政復議案件，糾正了一些違法或不當的行政行為。2012年全省解決行政爭議提出的行政復議申請的案件要多于行政訴訟案件(行政復議案件為238件，行政訴訟案件為212件)。由此看出，行政復議已成為解決行政爭議的重要渠道，全年受理的案件中79%以上在行政復議階段做到了“定紛止爭、案結事了”，較好地化解了行政爭議，維護了申請人的合法權益?！?】因此，行政復議作為一種內部監(jiān)督手段，它保護了公民、法人和其他組織的合法權益，對行政機關依法行使職權起到了保障和監(jiān)督作用。

（五）通過行政訴訟活動糾正違法行政行為

近年來，行政應訴案件呈上升趨勢，2012年全省各級行政機關共應訴212件，比2011年(184件)上升了28件。應訴機關以原具體行政行為機關為209件，占應訴案件總數的98.6%。經法院依法審理維持具體行政行為的應訴案件65件，撤銷36件(撤銷全部32件、部分4件)，履行法定職責1件，確認合法或有效1件，駁回訴訟請求25件，駁回起訴10件，原告主動撤訴49件，終結1件，其他28。未審結3件?！?】

（六）采取全面落實行政執(zhí)法責任制、建立執(zhí)法證件管理制度、積極開展行政執(zhí)法依據梳理工作、積極深入開展行政審批工作等有效措施，不斷規(guī)范行政行為。

二、青海行政執(zhí)法監(jiān)督制度存在的問題

目前,雖然我省對行政權力的制約和監(jiān)督已形成了一定體系模式,但這種監(jiān)督體系還存在一定的缺陷。當前我省行政執(zhí)法監(jiān)督體制還未完全發(fā)揮作用,還存在以下問題:

（一）執(zhí)法監(jiān)督制約機制不盡合理，監(jiān)督形式不協(xié)調，沒有形成合力

青海省目前已經形成了一個行政執(zhí)法監(jiān)督體系，但這個體系仍然是需要進一步完善,因為各種監(jiān)督形式還存在著許多缺陷,相互之間的關系尚未理順,經常出現(xiàn)監(jiān)督權虛置、監(jiān)督疲軟的現(xiàn)象。如:一些監(jiān)督部門缺乏應有的獨立性、權威性弱、監(jiān)督權力?。挥械谋O(jiān)督部門職能交叉重復,監(jiān)督關系還沒有理順;監(jiān)督部門之間缺乏協(xié)調、配合,對行政執(zhí)法機關的執(zhí)法活動還沒有形成應有的監(jiān)督合力等等。另外,雖然各類監(jiān)督主體都有監(jiān)督權,但是行政監(jiān)督中監(jiān)督的范圍不明確,責任不明確,以至于越權行事,濫用權力,互爭管轄或互相推諉的情況時有發(fā)生,使行政監(jiān)督出現(xiàn)“空白地帶”,以致出現(xiàn)了辦事拖拉、扯皮等現(xiàn)象。這不僅嚴重影響了監(jiān)督機構的威信,也弱化了行政執(zhí)法監(jiān)督機制的整體效能，【7】嚴重的影響了行政執(zhí)法監(jiān)督的效果。

（二）權力機關的監(jiān)督缺乏應有的力度

雖然我國憲法和法律規(guī)定了權力機關擁有對行政執(zhí)法的監(jiān)督權,但畢竟只是一些原則性的規(guī)定,可操作性不夠強，所以執(zhí)行起來較困難。而且權力機關對行政執(zhí)法的監(jiān)督也缺乏慣例傳統(tǒng)。權力機關監(jiān)督缺乏力度的根本原因是監(jiān)督立法不完備,盡管我國有一部被喻為“二十年磨一劍”的《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》，但該法卻缺少罰則的規(guī)定。并且在監(jiān)督法實施過程，有的權力機關工作人員對新形勢下監(jiān)督權力的行使存在著畏難情緒，主要就是怕監(jiān)督過位得罪人；一些部門領導則存在著無所謂的思想，往往只重視上級的監(jiān)督，而輕視人大的監(jiān)督。

（三）司法機關對行政執(zhí)法的監(jiān)督較薄弱

目前我省司法機關對行政機關的行政執(zhí)法監(jiān)督比較薄弱。人民法院作為監(jiān)督主體，其主要監(jiān)督方式是通過行政訴訟，其主要依據是1989年4月4日通過并頒布，1990年10月1日起實施的《中華人民共和國行政訴訟法》，而該法的頒布實施對我省各級人民法院監(jiān)督行政機關是否依法行政起了非常重要的作用，但因為人民法院對具體行政行為的審查僅限于通過合法性審查來實現(xiàn)其監(jiān)督職能，且又實行民不訴法院不理的原則，因此，我省“民告官”的行政訴訟制度在司法實踐中是舉步維艱的，行政訴訟案件的數量少的可憐。另外，人民檢察院是專門執(zhí)法監(jiān)督機關，它作為監(jiān)督主體，主要限于對嚴重違法亂紀，可能構成犯罪的行政機關工作人員的監(jiān)督，人民檢察院作為國家法律的監(jiān)督機關,在行政訴訟程序意義上對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督應該是全方位的、全過程的，但根據我國憲法和行政訴訟法的規(guī)定，人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監(jiān)督，人民檢察院對法院已經發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定的，有權按照審判監(jiān)督程序提出抗訴。也就是說,現(xiàn)階段人民檢察院對行政執(zhí)法監(jiān)督的范圍很窄、監(jiān)督權力極小，人民檢察院的監(jiān)督起不到實質的監(jiān)督作用。

（四）監(jiān)督的制度化法律化水平還較低，社會監(jiān)督缺乏必要的制度保障

目前我省對行政執(zhí)法的社會監(jiān)督不能令人滿意，具體表現(xiàn)在: 公民個人對行政執(zhí)法的監(jiān)督經常受到阻撓和干擾;群眾監(jiān)督不能夠受到重視；輿論監(jiān)督的獨立性不強,制度保障欠缺;社會團體的監(jiān)督力度不夠等等。可以說,社會監(jiān)督系統(tǒng)的制度保障缺乏。在缺乏法制保障的前提下，新聞媒體更多的是報喜不報憂，正因如此使新聞輿論對政府的監(jiān)督功能較大程度的弱化。結合目前我省的行政執(zhí)法監(jiān)督體制而言，對行政執(zhí)法的社會監(jiān)督缺乏法定化、程序化。一些社會團體不能或不敢去行使監(jiān)督權；社會輿論、新聞媒介的監(jiān)督也只是較多地關注一些社會熱點或影響極大的問題，而沒有明確具體的程序和目標，因而這種監(jiān)督達不到應有的效果。

三、完善青海省行政執(zhí)法監(jiān)督制度的構想

（一）加快制定有關行政執(zhí)法監(jiān)督的地方性法規(guī)或規(guī)章

完善行政執(zhí)法監(jiān)督的法律法規(guī)，才能有法可依。我國在行政監(jiān)察、行政復議和行政訴訟方面已有監(jiān)督程序的原則規(guī)定，但其他監(jiān)督形式在程序方面尚無專門法律規(guī)定。為了改變這一狀況，必須加強行政執(zhí)法監(jiān)督程序的立法工作。我省應通過地方立法，賦予專門執(zhí)法監(jiān)督職能機構較高的地位和較大的職權，以增強其在執(zhí)法監(jiān)督工作中的權威性。因此，青海省人大及常委會和青海省人民政府應制定相應的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，如制定《青海省行政執(zhí)法監(jiān)督條例》或《青海省行政執(zhí)法監(jiān)督辦法》等，明確我省建立由省、州（地、市）、縣政府領導本轄區(qū)的行政執(zhí)法監(jiān)督活動，并對所屬行政執(zhí)法部門和下一級政府的行政執(zhí)法活動實施監(jiān)督的層級監(jiān)督機制。同時，為進一步增加行政執(zhí)法監(jiān)督的透明度，加大社會公眾和新聞媒體參與監(jiān)督的力度，還應明確規(guī)定可以邀請人大代表、政協(xié)委員、新聞記者和法學專家等參加行政執(zhí)法監(jiān)督活動。在監(jiān)督程序上，應明確相關程序環(huán)節(jié)，如亮證、聽證、回避程序等規(guī)定，保證行政執(zhí)法監(jiān)督人員公正廉潔地履行監(jiān)督職責。

（二）完善我省權力機關的監(jiān)督，尤其應對各級人大的執(zhí)法監(jiān)督檢查進行強化

對我省權力機關監(jiān)督機制進行完善是制約行政權力，防止權力腐敗的重要途徑，是完善行政監(jiān)督機制的重要保障。我省權力機關對行政執(zhí)法的監(jiān)督應包括：一是聽取和審議專項工作報告；二是計劃預算審查監(jiān)督；三是法律法規(guī)實施情況的檢查；四是開展專題詢問；五是專題調研工作；六是規(guī)范性文件備案審查等。其中我省各級人大在執(zhí)法檢查中要抓好三個環(huán)節(jié)，保證執(zhí)法檢查順利進行。首先，依法檢查，依法監(jiān)督。執(zhí)法檢查要抓住重點，注意發(fā)現(xiàn)法律法規(guī)實施中存在的問題，尤其是帶有普遍性和典型性的問題。其次，深入基層，掌握實情。執(zhí)法檢查要深入實際，檢查方式要靈活多樣，力求了解和掌握第一手信息。既要從執(zhí)法檢查中，找出熱點和難點問題，抓住不放，跟蹤監(jiān)督，力求取得實效。又要對發(fā)現(xiàn)的問題認真總結分析，有針對性地提出解決問題的意見和建議，及時向省政府反饋，督促各級政府和有關單位整改，使執(zhí)法檢查成果落到實處；還要把執(zhí)法檢查與法律法規(guī)的修改完善有機地結合起來，注意收集法律法規(guī)在實施中遇到的操作障礙，對法律法規(guī)的修改完善提出有價值的、建設性的意見。再次，擴大影響，廣泛宣傳。人大常委會開展執(zhí)法檢查的過程，是廣泛宣傳法律法規(guī)的過程，是向社會公開政府依法行政的過程，也是推動整改、促進發(fā)展的過程，在執(zhí)法檢查中要注意發(fā)現(xiàn)和總結推廣一些典型經驗和好的做法，支持政府主管部門加強和改進監(jiān)察執(zhí)法工作。并且我省各級人大對每一次執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法中存在的突出問題應在提出建議的基礎上，督促相關行政執(zhí)法機關予以解決。

（三）不斷加強和完善我省的司法監(jiān)督

人民法院的司法監(jiān)督要從保障法院獨立行使審判權入手，發(fā)揮對行政執(zhí)法的監(jiān)督和制約作用；為進一步增強行政機關負責人依法履職的意識和能力，規(guī)范行政訴訟出庭應訴行為，改善全省各級人民法院行政審判環(huán)境和提高行政審判質效，《青海省行政機關負責人出庭應訴工作暫行規(guī)定》已于2013年1月1日起實施，那么我省要全力推行行政訴訟案件行政機關負責人出庭應訴制度，高度重視出庭應訴、答辯工作，將行政機關負責人出庭應訴工作制度落實情況，納入行政機關年度依法行政工作考核內容，并自覺履行人民法院生效判決或裁定，認真接受、處理司法建議。人民檢察院的應依職權進行司法監(jiān)督，另外檢察機關作為國家的公利機關應該能夠以原告的身份參加到涉及公共利益的行政訴訟當中，以監(jiān)督行政機關依法行使行政職權，并應完善行政申訴案件從受理、立案、審查到提出抗訴等各個環(huán)節(jié)的制度規(guī)范，促進依法監(jiān)督、規(guī)范監(jiān)督。據此，我省的檢察機關應轉變監(jiān)督理念充分認識行政檢察監(jiān)督的重要性，全面、準確把握監(jiān)督的范圍、重點、方式；同時要提高行政檢察工作的力度和效果，對人民群眾反映強烈的熱點難點問題監(jiān)督加大力度，強化對行政訴訟的總體上法律監(jiān)督，進一步提高辦案質量和效率。

（四）健全輿論監(jiān)督機制，強化我省新聞媒體和社會輿論監(jiān)督

推行依法行政，需要新聞媒體的客觀公正的監(jiān)督。要加強新聞輿論的監(jiān)督，新聞輿論監(jiān)督是行政執(zhí)法外部監(jiān)督體系中的一個環(huán)節(jié)，新聞輿論是民意的反應，而且新聞監(jiān)督本身就起著重要的作用，并且要將輿論監(jiān)督與其他監(jiān)督方式結合起來,輿論監(jiān)督是一種非權力監(jiān)督,它沒有懲罰力和強制力,在這種情況下,要將非權力監(jiān)督與權力監(jiān)督相結合,保證非權力監(jiān)督的有效性需要通過權力監(jiān)督機制的制約得以實現(xiàn)。如：權力機關在進行執(zhí)法檢查時，新聞單位應該積極配合，切實做好宣傳報道工作，擴大執(zhí)法檢查的社會影響力，為執(zhí)法檢查營造良好的輿論氛圍。

總之，實現(xiàn)依法治國，建立社會主義和諧社會，必須把實現(xiàn)依法行政作為重點，而要實現(xiàn)依法行政，必須完善行政執(zhí)法監(jiān)督制度。我省為了實現(xiàn)法治青海的目標，就必須結合省情實際，對行政機關行使職權進行依法監(jiān)督，防治公共權力腐敗，不斷健全我省的行政執(zhí)法監(jiān)督制度。