尼克松執(zhí)政時(shí)期的印第安人政策

（一） 尼克松的個(gè)人背景

尼克松在青少年時(shí)代就表現(xiàn)出了獨(dú)特的民權(quán)思想。他把種族歧視認(rèn)為是道德問(wèn)題，堅(jiān)決反對(duì)種族歧視。成年之后的他也是以一位民權(quán)運(yùn)動(dòng)促進(jìn)者的形象出現(xiàn)在政治舞臺(tái)上。1960年尼克松在與肯尼迪的第二次電視辯論中堅(jiān)稱：“在這兒我們面臨一個(gè)讓所有人關(guān)心的局勢(shì)——它之所以導(dǎo)致我們關(guān)心，因?yàn)樗裾J(rèn)我們認(rèn)為屬于每個(gè)人的平等權(quán)利?！蹦峥怂烧J(rèn)為：“民權(quán)問(wèn)題是一個(gè)道德問(wèn)題，而不是法律問(wèn)題。要解決學(xué)校的種族隔離和民權(quán)領(lǐng)域的其他問(wèn)題，唯一的途徑就是要我們?cè)谡巍⒆诮?、教育和出版等各?xiàng)事業(yè)的領(lǐng)袖，發(fā)揮他們的最大影響力去協(xié)助發(fā)展這種必須有的道義上的支持。只有有了這種支持，法律才有生命力。只靠法律，并強(qiáng)制加以執(zhí)行，和下令禁止一樣都不會(huì)有好的效果?！?/p>

在印第安人問(wèn)題上，尼克松受到他在惠蒂爾學(xué)院的足球教練華萊士·紐曼的很多影響。尼克松認(rèn)為除了自己的父親以外，紐曼是最令他欽佩的一個(gè)人。談到紐曼對(duì)自己的影響時(shí)，尼克松說(shuō)：“他灌輸給我一種競(jìng)爭(zhēng)的精神和一種如果被擊倒或被打敗一定要卷土重來(lái)的決心。他還使我深刻地體會(huì)到，對(duì)一個(gè)人來(lái)說(shuō)，真正重要的，不是他的背景、他的膚色、他的種族，或者他的宗教信仰，而是他的性格?！奔~曼本身是印第安人，來(lái)自加利福尼亞州的拉荷亞印第安保留地。正是由于紐曼的影響，尼克松對(duì)印第安人問(wèn)題也有自己的觀點(diǎn)。他認(rèn)為應(yīng)該加強(qiáng)印第安人民的自立意識(shí)，支持印第安人民自治。早在1968年9月的總統(tǒng)競(jìng)選中，尼克松就強(qiáng)調(diào)終結(jié)印第安人部落現(xiàn)有的地位不會(huì)再是其執(zhí)政期間聯(lián)邦政府的政策目標(biāo)，未經(jīng)印第安人的同意決不能將終結(jié)政策強(qiáng)加于他們，應(yīng)該尊重印第安人的自主權(quán)利。

（二） 社會(huì)背景

1. 印第安人的民權(quán)運(yùn)動(dòng)

20世紀(jì)60年代，美國(guó)出現(xiàn)了民權(quán)運(yùn)動(dòng)，美國(guó)黑人為了爭(zhēng)取自身的權(quán)利同聯(lián)邦政府進(jìn)行了轟轟烈烈的斗爭(zhēng)，為印第安人樹(shù)立了榜樣。印第安人從中得到了啟發(fā)，民族自豪感和族裔認(rèn)同感日益增強(qiáng)。他們舉行了一系列爭(zhēng)取自決的示威運(yùn)動(dòng)來(lái)維護(hù)自己的權(quán)利，與此同時(shí)各種全國(guó)性印第安人組織也如雨后春筍般紛紛成立。1961年，人類學(xué)家索爾・塔克斯在芝加哥大學(xué)發(fā)起了美國(guó)印第安人大會(huì)，來(lái)自全國(guó)67個(gè)部落的大約420名印第安人參加了此次大會(huì)，這是印第安歷史上規(guī)模最大、也是影響最大的一次大會(huì)。大會(huì)通過(guò)了“印第安人目的”宣言，宣言要求肯尼迪政府放棄有損印第安保留地利益的政策，要求享有印第安事務(wù)的參與權(quán)和決定權(quán)，要求自治。1968年在明尼阿波利斯成立了“美國(guó)印第安人運(yùn)動(dòng)”組織（American Indian Movement），該組織的成員多為年輕的、受過(guò)教育的城市印第安人，他們采用直接對(duì)抗的策略，在印第安人“紅權(quán)運(yùn)動(dòng)”中起到了很重要的領(lǐng)導(dǎo)作用。

2. 多元主義

60年代美國(guó)社會(huì)運(yùn)動(dòng)影響下，多元文化在美國(guó)也開(kāi)始盛行，主流社會(huì)中更多的白人對(duì)美國(guó)的文化體系和社會(huì)制度產(chǎn)生了懷疑。1968年大選時(shí)尼克松在其競(jìng)選演說(shuō)里表示允許不同文化在美國(guó)社會(huì)和諧地繁榮發(fā)展，多元文化的觀念已經(jīng)深入人心。支持多元文化的白人改革者們同情印第安人民的遭遇，反對(duì)政府的同化政策。他們同印第安人站在一起，呼吁聯(lián)邦政府采取措施來(lái)改善印第安人的處境。

3. 政府對(duì)印第安人政策的調(diào)整

在印第安人的民權(quán)運(yùn)動(dòng)和多元主義思想深入人心等社會(huì)背景的影響下，美國(guó)聯(lián)邦政府從60年代開(kāi)始被迫調(diào)整其印第安人政策。約翰遜總統(tǒng)在1968年向國(guó)會(huì)提交特別咨文“被遺忘的美國(guó)人”（The Forgotten American），重新肯定了30年代印第安人新政所確立的自治原則，將印第安人自治作為聯(lián)邦政府的印第安政策的新目標(biāo)，正式確認(rèn)了印第安自治政策。1969年印第安人教育委員會(huì)發(fā)布的“印第安教育報(bào)告”（Report on Indian Education）指出美國(guó)政府對(duì)印第安人的政策是強(qiáng)制同化，對(duì)印第安人的教育政策是全國(guó)性的悲劇。約翰遜總統(tǒng)的政策為尼克松推行新的政策鋪平了道路，而“印第安教育報(bào)告”的發(fā)布加劇了調(diào)整印第安人政策的必要性和緊迫性。

二、 尼克松執(zhí)政時(shí)期的印第安人政策

1970年7月8日尼克松總統(tǒng)就印第安人問(wèn)題向國(guó)會(huì)提交了一份總統(tǒng)咨文（Special Message on Indian Affairs）。在這份咨文中，尼克松總統(tǒng)提到終止政策的后果是給印第安人造成了極大的傷害，實(shí)施終止政策后他們的經(jīng)濟(jì)狀況和生活狀況比以前更加糟糕。他要求聯(lián)邦政府結(jié)束對(duì)印第安人的終止政策，對(duì)印第安人的政策應(yīng)重新回到“一體化、多元化”的軌道上來(lái)，要求國(guó)會(huì)停止解散部落的做法，提出“自治但無(wú)終止”的政策口號(hào)，對(duì)印第安人實(shí)施自治。尼克松總統(tǒng)宣稱“有效地促進(jìn)印第安人加強(qiáng)自治意識(shí)、而不損害其部落意識(shí)的唯一辦法就是實(shí)施印第安人的自治，我們國(guó)家新的印第安人政策的目標(biāo)就是鼓勵(lì)印第安人民的自治意識(shí)。我們必須向每一個(gè)印第安人保證他能夠掌握自己的生活，而不會(huì)被強(qiáng)制與其所屬部落分離；我們必須確保印第安人能夠成為聯(lián)邦管轄下獨(dú)立自主的個(gè)人，而不會(huì)失去聯(lián)邦的關(guān)心與經(jīng)濟(jì)援助?！痹谶@份咨文中，尼克松總統(tǒng)明確表明自治應(yīng)充分考慮少數(shù)群體的利益，即印第安人的利益，應(yīng)尊重印第安人對(duì)于涉及印第安人生活的政策和計(jì)劃的參與權(quán)和決定權(quán)，應(yīng)提供充分的機(jī)會(huì)來(lái)保障印第安人參與政策的制定。未來(lái)的聯(lián)邦政府的印第安政策不應(yīng)繼續(xù)延續(xù)以往的家長(zhǎng)式作風(fēng)，但是不應(yīng)單方面的終止對(duì)印第安人的監(jiān)管，而應(yīng)該與印第安人進(jìn)行協(xié)商。聯(lián)邦政府和印第安人之間的監(jiān)管關(guān)系是一種特殊的關(guān)系，這種監(jiān)管關(guān)系將在平等主義和尊重印第安人的主權(quán)前提下延續(xù)下去，聯(lián)邦政府要對(duì)以往簽訂的條約負(fù)責(zé)，而印第安人享有獨(dú)立的主權(quán)和平等地位。尼克松總統(tǒng)的這份總統(tǒng)咨文在美國(guó)印第安政策歷史上意義重大，政策研究專家們認(rèn)為這份總統(tǒng)咨文是聯(lián)邦政府當(dāng)代自治政策的起源，是1934年印第安重組法案中自治理念的延伸。

9月20日尼克松再次提出今后美國(guó)聯(lián)邦政府要以“印第安人的行動(dòng)和決定” 作為制定印第安人政策的指導(dǎo)原則，制定政策時(shí)要聽(tīng)取印第安人的意見(jiàn)，政策的制定要努力確保印第安人作為部落成員能夠掌握自己的命運(yùn)。

尼克松在印第安人政策方面的提議共包括以下九個(gè)方面：

1、 要求國(guó)會(huì)出臺(tái)新的決議，廢止1953年頒布的國(guó)會(huì)108號(hào)決議案，即印第安終止政策，保留所有的印第安部落和阿拉斯加土著政府的完整和合法權(quán)利，承認(rèn)多元文化主義；

2、 要求國(guó)會(huì)立法來(lái)保障印第安部落有權(quán)管理聯(lián)邦政府資助的計(jì)劃和項(xiàng)目；

3、 要求國(guó)會(huì)歸還陶斯印第安村原本擁有的藍(lán)湖及周邊土地；

4、 要求國(guó)會(huì)保障印第安人對(duì)印第安學(xué)校及約翰遜·馬利基金的管理權(quán)；

5、 確立經(jīng)濟(jì)發(fā)展立法，向印第安保留地提供經(jīng)濟(jì)、激勵(lì)和協(xié)調(diào)規(guī)劃，以幫助保留地發(fā)展經(jīng)濟(jì)；

6、 合理分配提高印第安人衛(wèi)生健康水平的資金，開(kāi)辦印第安人健康培訓(xùn)機(jī)構(gòu)；

7、 幫助居住在城市的印第安人，將其納入政府和社會(huì)針對(duì)窮人和殘疾人士開(kāi)展的項(xiàng)目之內(nèi)；

8、 創(chuàng)建印第安人信托管理機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)獨(dú)立于美國(guó)內(nèi)政和司法部之外，負(fù)責(zé)保障印第安人擁有和管理其所有自然資源的權(quán)利；

9、 針對(duì)印第安人及其領(lǐng)土事務(wù)，設(shè)立助理秘書(shū)一職，在內(nèi)政部?jī)?nèi)確保印第安人的合法地位。

提交咨文之后的幾年里，尼克松政府先后推動(dòng)出臺(tái)了一系列政策來(lái)實(shí)現(xiàn)其民權(quán)思想，推進(jìn)印第安人自治。1970年12月15日尼克松簽署法案，正式將藍(lán)湖及周邊土地歸還給陶斯印第安人，尼克松認(rèn)為歸還藍(lán)湖這一舉措不僅代表了正義，更體現(xiàn)了美國(guó)聯(lián)邦政府對(duì)印第安人政策的新指向，由同化轉(zhuǎn)向合作，由終結(jié)轉(zhuǎn)向自治。1971年12月18日“阿拉斯加印第安人權(quán)利法案”（Alaska Native Claims Settlement Act）頒布。該法案確認(rèn)聯(lián)邦政府為阿拉斯加印第安人政府提供運(yùn)作資金，承認(rèn)了阿拉斯加印第安人對(duì)阿拉斯加18萬(wàn)平方公里土地的所有權(quán)。1971年12月15日“納瓦霍社區(qū)學(xué)院法案”（Navajo Community College Act）頒布。該法案授權(quán)內(nèi)政部向納瓦霍印第安人部落提供資金，用來(lái)資助部落成員接受社區(qū)學(xué)院的教育。1972年尼克松政府通過(guò)勞工部、經(jīng)濟(jì)發(fā)展局和向印第安部落提供經(jīng)濟(jì)援助。5月20日尼克松總統(tǒng)歸還了雅卡瑪部落21000英畝的土地。6月23日尼克松政府通過(guò)了“印第安人教育法案”（Indian Education Act）。該法案要求提高印第安兒童和成人的受教育機(jī)會(huì)，授權(quán)聯(lián)邦政府為公立學(xué)校的印第安學(xué)生提供經(jīng)濟(jì)援助，確立了美國(guó)衛(wèi)生、教育及福利部推廣該法案的新行政體系?！坝〉诎踩私逃ò浮笔敲绹?guó)政府50年來(lái)第一部專門為印第安人制訂的教育法案，是印第安人教育史上的重要里程碑。通過(guò)該法案，印第安人重新獲得了教育的自主管理權(quán)，截止到1973年，12所學(xué)校與印第安人事務(wù)局簽訂了印第安人自主管理學(xué)校的協(xié)議，涉及印第安人學(xué)生達(dá)到2,299人。1973年12月22日通過(guò)的“梅諾米尼法案修正案”（Menominee Restoration Act）重新確立了梅諾米尼部落的合法地位。

三、 尼克松執(zhí)政時(shí)期的印第安政策的評(píng)價(jià)

尼克松總統(tǒng)執(zhí)政期間共有52項(xiàng)有關(guān)印第安人的法案得以頒布實(shí)施。通過(guò)這一系列的法案尼克松政府歸還了印第安保留地大量的土地，對(duì)印第安人保留地的發(fā)展起到了一定的積極影響，有效地推行了印第安人自治政策，促使印第安人的自信心大大增強(qiáng)，印第安人的社會(huì)地位和生存狀況都有很大的提高和改善。與此同時(shí)，尼克松比他的前任總統(tǒng)更有力地維護(hù)了美國(guó)社會(huì)的團(tuán)結(jié)，緩解了由于開(kāi)采印第安人資源而帶來(lái)的白人與印第安人之間的緊張關(guān)系。

尼克松總統(tǒng)執(zhí)政時(shí)期的印第安人政策揭開(kāi)了印第安人政策的新篇章。首先尼克松總統(tǒng)明確指出了終止政策的惡劣后果，對(duì)聯(lián)邦政府的終止政策進(jìn)行了徹底的批判。1983年里根總統(tǒng)曾評(píng)價(jià)尼克松總統(tǒng)對(duì)于聯(lián)邦政府的終止政策的否定是最清晰、毫無(wú)妥協(xié)、立場(chǎng)最堅(jiān)定的。其次尼克松總統(tǒng)明確提出了印第安人的自治的概念，認(rèn)為印第安部落應(yīng)和各州、各地政府享有同等的政治地位，應(yīng)尊重印第安部落的主權(quán)。這使得印第安人的自治要求在新政之后再一次走上政治舞臺(tái)，為印第安人指明了努力的方向。

但是，由于主觀和客觀兩方面的原因，尼克松政府的自治政策沒(méi)有達(dá)到應(yīng)有的效果。

從主觀上說(shuō)，尼克松本人在對(duì)待印第安人方面體現(xiàn)了資本主義政客的虛偽性。從競(jìng)選總統(tǒng)開(kāi)始就高舉支持印第安人自治的旗幟，但尼克松所謂的自治是空談的，沒(méi)有實(shí)質(zhì)內(nèi)容，他并不是真正要賦予印第安人獨(dú)立的主權(quán)，也并不是真正從印第安人角度出發(fā)考慮印第安人的利益。

1969年尼克松政府采用高壓手段平息了印第安人對(duì)舊金山的惡魔島的占領(lǐng)；1972年底約有500名印第安人發(fā)起“對(duì)被廢條約之追究”的行動(dòng)，他們占領(lǐng)了印第安人事務(wù)署，要求聯(lián)邦政府進(jìn)行改革，要求國(guó)會(huì)修改以往的不平等條約，但此次行動(dòng)在尼克松政府的斡旋下最終偃旗息鼓，最初提出的20項(xiàng)要求并沒(méi)有得到真正解決。從這些事件可以看出，尼克松制定印第安政策的根本出發(fā)點(diǎn)是為了安撫印第安人，平息印第安人的反抗，以此來(lái)緩解政府與印第安人的對(duì)抗?fàn)顟B(tài)，從而鞏固自身政治基礎(chǔ)，并進(jìn)一步為掠奪印第安人的資源鋪平道路。

尼克松真正關(guān)注的仍然是白人的利益，是主流社會(huì)的利益。1971年的“阿拉斯加印第安人權(quán)利法案”就證明了這一點(diǎn)，雖然該法案承認(rèn)了阿拉斯加印第安人對(duì)阿拉斯加18萬(wàn)平方公里土地的所有權(quán)，但通過(guò)開(kāi)放土地有償使用，阿拉斯加的資源變成阿拉斯加印第安人和能源公司共同擁有，就這樣美國(guó)聯(lián)邦政府和能源公司相互勾結(jié)，奪取了印第安自然資源的開(kāi)采權(quán)，獲得了更大的利益。

客觀方面，由于美國(guó)上層社會(huì)種族歧視主義的存在，同化思想根深蒂固，國(guó)會(huì)推行了二十多年的終止政策。突然要求結(jié)束終止政策、承認(rèn)印第安人獨(dú)立主權(quán)，這對(duì)于國(guó)會(huì)來(lái)說(shuō)很難在短時(shí)間內(nèi)接受。因此尼克松提出的許多議案在議會(huì)并沒(méi)有得到通過(guò)，即使通過(guò)了的很多方案在執(zhí)行的過(guò)程中也沒(méi)有得到真正地貫徹和落實(shí)。1971年1月26日尼克松總統(tǒng)曾專門督促國(guó)會(huì)盡早實(shí)施其關(guān)于印第安人政策的建議，但由于當(dāng)時(shí)國(guó)會(huì)成員中民主黨占大多數(shù)，而尼克松總統(tǒng)代表的是共和黨的利益，民主黨和共和黨之間存在著政治方面的對(duì)抗，因此這也在一定程度上影響了尼克松總統(tǒng)的議案的通過(guò)。

雖然尼克松總統(tǒng)的自治政策很多方面只是文字上、理想上的政策，而并沒(méi)有付諸于實(shí)踐，但是尼克松政府的印第安人自治政策對(duì)于美國(guó)印第安人來(lái)說(shuō)仍然起到了巨大的積極作用。自治政策確實(shí)改變了印第安人的生存狀況，也為后來(lái)的福特政府、卡特政府以至當(dāng)今的奧巴馬政府指明了方向。印第安人問(wèn)題是錯(cuò)綜復(fù)雜的歷史問(wèn)題，直到現(xiàn)在印第安人雖然在法律上取得了與白人平等的地位，但在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等諸多方面要想實(shí)現(xiàn)真正的平等，真正得解決印第安人問(wèn)題，還需要漫長(zhǎng)的過(guò)程。