淺析《社會(huì)保險(xiǎn)法》對(duì)我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的重要意義

我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度創(chuàng)始于20世紀(jì)50年代初，以1951年政務(wù)院發(fā)布的《中華人民共和國勞動(dòng)保險(xiǎn)條例（草案）》為標(biāo)志。之后60年間，歷經(jīng)社會(huì)統(tǒng)籌、統(tǒng)賬結(jié)合等階段的發(fā)展，制度改革逐漸趨于成熟。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，從保險(xiǎn)模式上看，經(jīng)歷了從“企業(yè)加社會(huì)”到“企業(yè)保險(xiǎn)”再到“社會(huì)保險(xiǎn)”的模式，使我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度真正成為社會(huì)保障制度。第二，從繳費(fèi)主體看，實(shí)現(xiàn)了從單一保險(xiǎn)責(zé)任主體向多主體轉(zhuǎn)變的制度，實(shí)現(xiàn)了從只有雇主繳費(fèi)到雇主和個(gè)人共同繳費(fèi)，再到企業(yè)、個(gè)人、社會(huì)共同負(fù)擔(dān)的轉(zhuǎn)變。第三，從立法機(jī)制上看，從“社會(huì)統(tǒng)籌”的立法轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖y(tǒng)賬結(jié)合”，向著黨的十四屆三中全會(huì)確立的通過社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的方式轉(zhuǎn)變立法機(jī)制。第四，從保障范圍上來看，從單一所有制職工的保障發(fā)展為不分所有制性質(zhì)的全體職工保障，即僅對(duì)全民和縣以上集體所有制職工提供養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展為對(duì)城鎮(zhèn)非國有經(jīng)濟(jì)職工實(shí)行全體企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)。第五，養(yǎng)老保險(xiǎn)法律保障從單一向多層發(fā)展，即從高福利的退休金這一單一層次發(fā)展為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)兩個(gè)層次。
盡管養(yǎng)老保險(xiǎn)制度有一定發(fā)展，但還存在許多問題，需要不斷完善。
(一)養(yǎng)老保險(xiǎn)法律體系不完備
表現(xiàn)為：第一，立法層級(jí)較低，基本法還沒出臺(tái)，政策性強(qiáng)，經(jīng)常變動(dòng)，缺乏整體性和權(quán)威性。比如現(xiàn)行的城鎮(zhèn)企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法幾經(jīng)反復(fù)但仍不完善。第二，某些社會(huì)生活方面還沒有進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)立法。如農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)問題。第三，養(yǎng)老保險(xiǎn)法律規(guī)范不統(tǒng)一。首先，表現(xiàn)在規(guī)范形式不規(guī)范，許多非法律規(guī)范（如通知、復(fù)函等）起著法律的作用。其次，表現(xiàn)在有關(guān)法律實(shí)施范圍的不統(tǒng)一。目前中央只管大的方向，具體方案和政策都由地方政府決定。各地在繳費(fèi)和待遇等具體規(guī)定方面千差萬別。最后，表現(xiàn)在有關(guān)法規(guī)內(nèi)容銜接不緊密，前后內(nèi)容不統(tǒng)一甚至矛盾。
(二)養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面不夠廣
主要表現(xiàn)為兩部分人群，一是城市的非企業(yè)勞動(dòng)者，二是農(nóng)民。城市非企業(yè)勞動(dòng)者是指不存在勞動(dòng)關(guān)系的城鎮(zhèn)勞動(dòng)者，包括個(gè)體勞動(dòng)者和靈活就業(yè)人員。自國務(wù)院《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》（國發(fā)[2005]38號(hào)）發(fā)布實(shí)施以來，各地大都制定了個(gè)體靈活就業(yè)人員的參保辦法，部分解決了這一問題。相比之下，農(nóng)民的養(yǎng)老問題，進(jìn)展不快，只有個(gè)別地區(qū)進(jìn)行了試點(diǎn)。因此，加快農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的法制化進(jìn)程成為我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的當(dāng)務(wù)之急。
(三)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)融資方面立法滯后，基金征繳力度不強(qiáng)
回顧我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革所走過的路程，一個(gè)顯著的特點(diǎn)是：不是先出臺(tái)全國統(tǒng)一政策，再實(shí)踐，而是授權(quán)各地先試點(diǎn)探索再向全國推廣。盡管這樣做可在一定程度上降低改革試點(diǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，但卻造成了全國缺乏統(tǒng)一的規(guī)定，相關(guān)立法滯后。這就使養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在費(fèi)用的征繳、基金的管理機(jī)構(gòu)和運(yùn)營、保值增值等方面缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)定，從而使每一輪的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革因缺乏足夠的強(qiáng)制性而受制于各地的具體做法。最終導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)基金融資過程中出現(xiàn)逃避繳費(fèi)的現(xiàn)象。
(四)養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇糾紛處理法律程序存在缺陷
“離退休人員不能按時(shí)或足額領(lǐng)到離退休金。從1996年第一季度至1997年第二季度的統(tǒng)計(jì)資料看，這一問題從來都是引發(fā)突發(fā)事件的重要誘因之一。例如，在1996年第一季度中，因這兩種原因而引發(fā)的集體上訪事件共260多起，占集體上訪總數(shù)的45%左右?！睆耐话l(fā)事件中不難看出，我國目前尚未建立養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇糾紛處理的法律程序，當(dāng)事人的權(quán)利救濟(jì)通道不暢是釀發(fā)這類事件的重要原因，而當(dāng)事人的實(shí)體權(quán)力無法實(shí)現(xiàn)，基本生活難以保障才是問題的關(guān)鍵。
二、《社會(huì)保險(xiǎn)法》的立法過程
《社會(huì)保險(xiǎn)法》從1992年開始起草，自1994年以來曾多次被列入全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃及國務(wù)院立法工作計(jì)劃，但是直到2010年才正式通過，幾經(jīng)波折，歷時(shí)16年之久。之所以如此漫長(zhǎng)和艱辛，主要是由于存在以下三大困難：第一，在制度運(yùn)行中存在很多問題尚未定論，難以以立法的形式固定下來；第二，在激烈的博弈過程中，利益格局正在形成，需要極大勇氣才能重新理順利益關(guān)系，進(jìn)一步完善社保制度；第三，在一些重大制度設(shè)計(jì)和模式選擇上還存在較大分歧，遠(yuǎn)未達(dá)成廣泛的社會(huì)共識(shí)。