公共危機與屬地化管理體制初探

“參與、共享”是“以塊為主”屬地化管理的核心精神。也就是說，屬地內(nèi)社會成員都要廣泛參與到區(qū)域建設(shè)活動中來，共同創(chuàng)造美好生活、共同享有區(qū)域建設(shè)的成果。在應(yīng)對公共危機的非常時刻，各級政府作為危機管理的領(lǐng)頭羊，更要動員轄區(qū)內(nèi)單位積極參與，做到有錢出錢，有力出力。只有立足全局，著力屬地，充分調(diào)動轄區(qū)單位、群眾參與的積極性、主動性和創(chuàng)造性，積極利用轄區(qū)資源，我們各級政府才能圓滿完成公共危機的處理工作。
一、有序協(xié)調(diào)、有效應(yīng)急
以這次“非典”危機為例，良宇書記曾指出，上海防范“非典”工作現(xiàn)已進入特別狀態(tài)。滄海橫流，方顯英雄本色。要取得“非典”防治戰(zhàn)斗的完全勝利，各級政府一定要認識到屬地化管理的重要性，眾志成城，形成合力。有效的屬地化管理要求地方政府具有統(tǒng)一協(xié)調(diào)各條線職能部門和各級單位的能力，通過建立強有力的領(lǐng)導機構(gòu)和完善的工作機制，對轄區(qū)內(nèi)防治“非典”工作進行統(tǒng)一指揮和監(jiān)督檢查，從而真正構(gòu)建完整的橫向到邊，縱向到底的“非典”防治工作網(wǎng)絡(luò)。
盡管屬地化管理體制在公共危機處理方面具有相當廣泛的應(yīng)用，并且在絕大多數(shù)情況下頗具成效，但是在具體實踐中，還存在以下兩方面的問題：
第一，屬地化管理內(nèi)在驅(qū)動力較弱。由于長期以來區(qū)域管理體制普遍表現(xiàn)為條條、塊塊各自為政，互不協(xié)調(diào)的格局，這一方面造成區(qū)域內(nèi)資源和設(shè)施供給與需求之間的嚴重矛盾，另一方面也造成消耗區(qū)域資源的部分單位“身在曹營心在漢”的奇怪現(xiàn)象。地方政府在處理公共危機過程中需要實施屬地化管理時，有時會感到難以與有些單位配合，原因是這些單位在級別上要遠高于基層政府，在稅收管轄上又不屬地方，因此在多數(shù)情況下，這些單位沒有與地方政府合作的積極性，即使參與，也多是從眾參與、被動參與，參與的內(nèi)在動力多是迫于輿論的壓力或是上級單位的指令，遠非是公共參與精神、地域利益的驅(qū)動。
第二，屬地化管理成本較高。屬地化管理的提法由來以久，但是對于地方政府來說，可以說從沒有象今天這樣放到議程的頭等大事來對待。一方面囿于傳統(tǒng)體制無力推行，另一方面，即使付之實施，也往往是事倍功半。因而，在公共危機處置提出了“條塊結(jié)合，以塊為主”的屬地化管理要求以后，地方政府急需層層設(shè)立臨時指揮部或工作機構(gòu)來應(yīng)付危機?？梢韵胍姡@些臨時機構(gòu)由于缺乏準備，不得不耗費大量時間和精力進行內(nèi)部和外部的協(xié)調(diào)，明確各自責任和義務(wù)，當然也由于這些機構(gòu)缺少專業(yè)性處理危機的方案和經(jīng)驗，可能也會導致戰(zhàn)機的貽誤和處理的過失。這些屬地化管理中浮現(xiàn)的種種成本（如協(xié)調(diào)成本、信息成本、時間成本、過失成本和機會成本等等）往往給我們地方政府處理象“非典”這樣的公共危機帶來了不可預(yù)見的障礙。
那么，究竟應(yīng)該如何評價屬地化管理在公共危機處理方面的作用？屬地化管理體制是不是包治所有公共危機的萬用良藥？屬地化管理體制是不是就是社會危機應(yīng)急處理機制的代名詞？本文認為，通常意義上所說的屬地化管理應(yīng)該被看作是公共危機處理機制中的一項強有力的實施措施或方案，而不是完整意義上的處理機制。所以，要真正有效率、有效力、有步驟的應(yīng)對公共危機，本文建議有關(guān)部門應(yīng)該著重考慮以下兩個方面：
第一，建立完整的危機管理機制。危機管理并不是有了危機才加以管理，而是在危機出現(xiàn)之前就應(yīng)進行管理。預(yù)先建立管理協(xié)調(diào)機制，對于我們各級政府處理公共管理危機時提高應(yīng)變能力，保障社會秩序的平穩(wěn)運行具有極其重要的意義。一個國家、一個城市，尤其象上海這樣的國際大都市，可能會發(fā)生大大小小的突發(fā)事件，除了當前的SARS病毒，我們還需要面對水災(zāi)、火災(zāi)、地震、其他傳染病甚至戰(zhàn)爭的威脅，所以，危機意識必不可少，危機管理必不可缺。如果單單寄希望于垂直行政體系的危機處理機制，在一定限度、一定階段內(nèi)，或許可以解決問題，但是，如果突發(fā)情況繼續(xù)發(fā)展乃至惡化，沒有危機管理機制保護的城市很有可能就會崩潰。有專家指出，目前我國政府建立的全國一體化指揮系統(tǒng)確有成效，但是這是政府理性而非公共理性。建立完整的危機管理機制，正是要求我們理性的政府大力培育公共理性，充分調(diào)動和發(fā)揮各類非政府（NGO）的社會組織、企業(yè)、社區(qū)、團體、公民聚會等的積極性，共同努力減少公共災(zāi)難導致的后果和損失。
第二，強化社區(qū)公共管理的意識。社區(qū)管理是“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡(luò)”組織系統(tǒng)中至關(guān)重要的一環(huán)。地方各級政府只有緊緊依靠社區(qū)管理組織，才能夠在公共危機處理過程中編織起一張信息反饋及時、措施落實到位的天羅地網(wǎng)。全面推動社區(qū)管理與建設(shè)，對于提高城市的現(xiàn)代化管理水平，提高城市服務(wù)保障功能，提高居民綜合素質(zhì)和整個城市的文明程度，促進城市基層社會穩(wěn)定，有著舉足輕重的作用。但是，我們也應(yīng)該看到，在此次防范“非典”的工作過程中，我們的社區(qū)管理還存在明顯的薄弱之處，那就是針對外來流動人口的管理。長期以來，外來流動人口一直被排斥在社區(qū)管理之外，他們往往處于城市生活的邊緣地帶，本身相當脆弱，在“非典”這樣的公共危機的沖擊下，外來流動人口的生存環(huán)境更加難以保障。所以，各級政府在進行公共危機處理的同時，應(yīng)該進一步加強社區(qū)建設(shè)和社區(qū)管理，力所能及的將外來流動人口融入到當?shù)厣鐓^(qū)中去，使他們與社區(qū)居民獲得同樣的權(quán)益保障從而形成共同、共通的社會責任感，從而使得公共危機處理機制能夠按照所設(shè)定的方式無障礙運作。
第三，更新、備份危機信息管理體系。隨著“非典”疫情的加重，中央和地方政府都已經(jīng)逐漸意識到這場“非常規(guī)”的戰(zhàn)爭不僅消耗了大量的人力、財力和物力，而且也不斷暴露出了各級政府曾經(jīng)引以為豪的信息管理體系的種種缺陷。這些花費了巨資建成的信息系統(tǒng)在SARS面前為何難以發(fā)揮顯著的作用？在高投入低成效的反差中，是否還存在著我們所沒有意識到的問題？經(jīng)過對比研究，我們發(fā)現(xiàn)，盡管政府信息管理體系或公共信息管理體系在許多城市得以積極推廣和廣泛應(yīng)用，盡管我們也安排了相應(yīng)的技術(shù)、資金、設(shè)備等方方面面的支持，盡管信息的采集、篩選和處理都符合預(yù)定的規(guī)范，但是，我們?nèi)匀辉陬愃芐ARS這樣的公共危機面前覺得信息缺乏時效性、準確性、全面性。原因在于，我們只注重了信息管理體系形式上的建設(shè)，而很大程度上，忽略了信息內(nèi)容上的充實和更新。我們所建立的信息管理體系還遠遠沒有形成一套完善的運行機制，因而無法在需要時，及時生成準確、有效的數(shù)據(jù)供決策機構(gòu)參考。需要指出的是，有些政府的信息管理體系最初設(shè)計時根本沒有考慮到危機信息的管理和處置，所以在應(yīng)對“非典”過程中不可避免的會出現(xiàn)信息的漏報、錯報等等。當然，我們在注重危機信息管理體系更新的同時，需要做好數(shù)據(jù)的備份工作，也即存儲相同的管理體系，防止處理危機過程中意外情況的發(fā)生。