構(gòu)建我國(guó)水權(quán)交易制度的思考-環(huán)境論文發(fā)表

摘要：隨著水資源危機(jī)的持續(xù)和加大，我國(guó)水資源短缺的現(xiàn)實(shí)日益影響到廣大人民群眾的生活，束縛我國(guó)尤其是西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。本文通過(guò)分析構(gòu)建水權(quán)交易制度的必要性和我國(guó)水權(quán)交易制度缺失，提出構(gòu)建我國(guó)水權(quán)交易制度的思考與建議。

關(guān)鍵詞：水權(quán)交易；制度；環(huán)境法

我國(guó)的水權(quán)交易制度還處在起步階段，需要解決的問(wèn)題還很多。近年來(lái)一些地區(qū)實(shí)行了水權(quán)交易，取得良好的效果，用實(shí)踐證明了水權(quán)交易是促進(jìn)水資源的優(yōu)化配置、提用水效率和效益的有效手段。但在水權(quán)交易中也暴露出一些問(wèn)題。因此，本文在吸收國(guó)內(nèi)已有研究成果的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的具體特點(diǎn)，研究和探討如何建立具有中國(guó)特色的水權(quán)交易制度。

一、構(gòu)建水權(quán)交易制度的必要性

建立健全水資源交易制度有利于緩解我國(guó)日益嚴(yán)重的用水矛盾。我國(guó)水資源地區(qū)分布不均衡，長(zhǎng)期以來(lái)，由于沒(méi)有建立起水權(quán)交易制度，對(duì)水權(quán)的權(quán)屬和內(nèi)容界定不明，用水人只有通過(guò)行政申請(qǐng)來(lái)取得水權(quán)。然而，在沒(méi)有建立水市場(chǎng)、沒(méi)有實(shí)現(xiàn)水權(quán)通過(guò)市場(chǎng)調(diào)節(jié)進(jìn)行優(yōu)化配置的情況下，水資源的利用無(wú)法實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置。行政審批取得的水權(quán)固化了權(quán)利人的權(quán)屬，不能依據(jù)市場(chǎng)良性調(diào)配水資源的利用，使得水資源在原本短缺的情況下，無(wú)法實(shí)現(xiàn)時(shí)空的優(yōu)化配置。這無(wú)疑不利用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)中對(duì)水資源需求的滿足，也沒(méi)有通過(guò)對(duì)水權(quán)人權(quán)利和義務(wù)的合理界定實(shí)現(xiàn)水權(quán)人的權(quán)利實(shí)現(xiàn)和滿足水權(quán)流轉(zhuǎn)的需求。

縱觀各國(guó)水權(quán)交易制度發(fā)展的過(guò)程，無(wú)一不是這種資源稀缺性與水資源合理有效利用之契合的現(xiàn)實(shí)需求。自然資源市場(chǎng)面臨無(wú)價(jià)、低價(jià)的局面，而資源需求顯現(xiàn)日益膨脹的困境，怎樣引入“使用者付費(fèi)”機(jī)制，利用政府的宏觀調(diào)控和市場(chǎng)的刺激引導(dǎo)，通過(guò)經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)的調(diào)節(jié)，建立起水權(quán)交易市場(chǎng)，才是緩解我國(guó)的用水矛盾的最佳進(jìn)路。

二、我國(guó)水權(quán)交易制度缺失

我國(guó)法律并未對(duì)水權(quán)交易制度詳細(xì)規(guī)定，水權(quán)交易制度缺失在所難免。這種缺失具體表現(xiàn)在：我國(guó)缺乏允許水權(quán)交易的制度，包括水權(quán)交易主體范圍狹窄、水權(quán)交易客體范圍不明、水權(quán)交易形式單一。本部分?jǐn)M就上述幾個(gè)問(wèn)題進(jìn)行分析。

（一）水權(quán)初始分配不明確

目前我國(guó)基本上是通過(guò)行政手段來(lái)分配水資源，屬于國(guó)有企業(yè)的自來(lái)水廠、用水企業(yè)和農(nóng)灌區(qū)管理局取用江、河、湖泊和地下水體中的水，只需政府主管水資源的部門(mén)批準(zhǔn)就可以取得國(guó)有水資源的使用權(quán)，基本沒(méi)有向政府上繳水資源費(fèi)，這種水資源使用基本上是無(wú)償使用（無(wú)價(jià)或低價(jià)使用）、無(wú)期限使用、無(wú)流動(dòng)使用，更談不上對(duì)水權(quán)的合理明確的初始分配。通過(guò)流域統(tǒng)一管理配置水資源（主要指通過(guò)流域立法、建立強(qiáng)有力的流域統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)、制定流域統(tǒng)一的水資源開(kāi)發(fā)利用保護(hù)計(jì)劃），其全流域水資源配置效益和效率應(yīng)該最優(yōu)。但是，如果缺乏法律保障和經(jīng)濟(jì)制約手段，這種分配水資源的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制模式不僅難以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，而且容易產(chǎn)生副作用，不利于提高國(guó)家和企業(yè)的投資效益、用水效益，不利于發(fā)揮豐水地區(qū)的水資源優(yōu)勢(shì)，不利于城市和產(chǎn)業(yè)的合理布局，不利于形成合理的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

（二）缺乏科學(xué)合理的水價(jià)體制

水權(quán)理論，要在水資源稀缺的條件下取得水權(quán)，就必須向資源所有者付出相應(yīng)的代價(jià)。水價(jià)改革要使其能完全達(dá)到成本水價(jià)，尤為重要的是要制定合理可行的水資源初始分配價(jià)格，因?yàn)檫@是水進(jìn)入市場(chǎng)交易的基礎(chǔ)價(jià)格，只有在此基價(jià)之上才有可能產(chǎn)生水價(jià)的市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)。

水資源費(fèi)征收制度是依照國(guó)家法律規(guī)定，對(duì)開(kāi)發(fā)利用水資源的行為征收資源費(fèi)用的法律制度，是水資源有償使用原則的實(shí)現(xiàn)形式，是水資源管理的一種基本制度。2006年頒布的《條例》最大的亮點(diǎn)是增加了水資源費(fèi)征收管理方面的規(guī)定，明晰了水資源費(fèi)的征收范圍和征收主體，明確了水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)的制定原則，完善了水資源費(fèi)征收和繳納政策，規(guī)范了水資源費(fèi)的用途，落實(shí)和健全了國(guó)家水資源有償使用制度。如該條例第28條規(guī)定:取水單位或者個(gè)人應(yīng)當(dāng)繳納水資源費(fèi)。取水單位或者個(gè)人應(yīng)當(dāng)按照經(jīng)批準(zhǔn)的年度取水計(jì)劃取水。超計(jì)劃或者超定額取水的，對(duì)超計(jì)劃或者超定額部分累進(jìn)收取水資源費(fèi)。水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市人民政府價(jià)格主管部門(mén)會(huì)同同級(jí)財(cái)政部門(mén)、水行政主管部門(mén)制定，報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)，并報(bào)國(guó)務(wù)院價(jià)格主管部門(mén)、財(cái)政部門(mén)和水行政主管部門(mén)備案。其中，由流域管理機(jī)構(gòu)審批取水的中央直屬和跨省、自治區(qū)、直轄市水利工程的水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，由國(guó)務(wù)院價(jià)格主管部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)、水行政主管部制定。第29條規(guī)定，制定水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)遵循促進(jìn)水資源的合理開(kāi)發(fā)、利用、節(jié)約和保護(hù)；與當(dāng)?shù)厮Y源條件和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)；統(tǒng)籌地表水和地下水的合理開(kāi)發(fā)利用，防止地下水過(guò)量開(kāi)采；充分考慮不同產(chǎn)業(yè)和行業(yè)的差別的原則。這都只是一些原則性的規(guī)定，缺乏具體的操作性。

（三）缺乏水權(quán)交易的法律保障制度

合理有效的法規(guī)體系是促進(jìn)水權(quán)交易制度健康發(fā)展的重要制度保障?，F(xiàn)行法規(guī)對(duì)在取得用水權(quán)后有關(guān)用水權(quán)的性質(zhì)，權(quán)力的內(nèi)容、能否轉(zhuǎn)讓及轉(zhuǎn)讓的條件等，缺乏明確規(guī)定。而且，由于缺少相應(yīng)的法律來(lái)規(guī)范水權(quán)及其交易活動(dòng)，對(duì)于水權(quán)擁有者的權(quán)利和義務(wù)、權(quán)力能否轉(zhuǎn)讓等沒(méi)有明確的法律規(guī)定，不能滿足實(shí)踐的要求。目前在我國(guó)水權(quán)交易中面臨的法律障礙已經(jīng)嚴(yán)重影響了水權(quán)交易市場(chǎng)的建立和發(fā)展。此外，水權(quán)的調(diào)整、續(xù)期和終止也需要有一定的法律法規(guī)依據(jù)。因此，必須制定詳細(xì)、合理、操作性強(qiáng)的法律法規(guī)，促進(jìn)水權(quán)交易活動(dòng)的順利開(kāi)展，使水權(quán)交易雙方的利益得以保障。

三、構(gòu)建我國(guó)水權(quán)交易制度的思考與建議

(一)對(duì)水權(quán)初始分配的構(gòu)思

水權(quán)初始分配，我們可以借鑒國(guó)外成功的經(jīng)驗(yàn)。在澳大利亞、智利、美國(guó)的中西部地區(qū)一般采取用水許可證制度，水權(quán)是一項(xiàng)可交易的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。我國(guó)水權(quán)的初始配置是對(duì)水資源使用權(quán)的分配，水權(quán)的初始配置應(yīng)建立在基本需求和生態(tài)環(huán)境需求優(yōu)先，社會(huì)穩(wěn)定和糧食安全優(yōu)先，提高效率的同時(shí)兼顧公平，合理利用并留有余量的水資源可持續(xù)發(fā)展原則的基礎(chǔ)上。水權(quán)配置之前，由水資源統(tǒng)一管理部門(mén)對(duì)水資源進(jìn)行合理的動(dòng)態(tài)綜合規(guī)劃，分析生態(tài)用水需求、環(huán)境用水需求和經(jīng)濟(jì)用水需求；流域用水需求和地域用水需求；工業(yè)用水需求、農(nóng)業(yè)用水需求和生活用水需求；商品用水和非商品用水需求等。其次，在綜合規(guī)劃的基礎(chǔ)上，相對(duì)公平地對(duì)水權(quán)進(jìn)行有償和有期限的初使分配，水權(quán)可以分配給國(guó)家、地區(qū)、集體、企業(yè)和個(gè)人，并頒發(fā)用水許可證。水權(quán)的歸屬應(yīng)登記在案，并以法律的形式固定下來(lái)。許可證的批準(zhǔn)，附加有必須遵守的條件，包括:水道的保護(hù)、用途、最大取水量、支付水資、保護(hù)環(huán)境、有效利用水資源、補(bǔ)償對(duì)他人的不利影響、計(jì)量設(shè)施的安裝和使用等。對(duì)于違反上述規(guī)定的，可吊銷(xiāo)許可證。未取得許可證而擅自取水的屬于違法行為，將受到處罰。