中國式拆遷，最艱難的利益調(diào)整-社會科學(xué)論文

背景：中國式拆遷，最艱難的利益調(diào)整
“在這種沒有規(guī)劃、沒有資質(zhì)的拆遷運動中，政府的承諾是需要付出信用成本的?！鄙鐣M步，城市要發(fā)展，就必然少不了拆遷。新拆遷條例即將頒布之時，地方政府正迫不及待地與時間賽跑，其背后隱含的官民利益之爭越發(fā)暴露出中國式拆遷悲劇的根源，也折射出社會矛盾重重的利益博弈。

然而，這部伴隨著城市化進程而誕生，卻被廣為詬病的《城市房屋拆遷管理條例》足足實行了9年，也導(dǎo)致了城市發(fā)展與私有財產(chǎn)保護權(quán)兩者間關(guān)系的巨大扭曲。此次“新拆遷條例”的修改擴大了補償范圍，為解決實踐中存在的房屋價值被低估的問題，以及被拆遷人提供一整套程序救濟。在拆遷中，引入監(jiān)察和審計部門以約束政府依法拆遷，并為被拆遷人提供了“行政復(fù)議”和“行政訴訟”兩條維權(quán)途徑。

1.1城市化圍裹下的拆遷經(jīng)濟

這場變革的起始點，被輿論更多的定格在2009年11月四川成都。47歲的唐福珍站在自家樓頂上，面對拆遷大軍的咄咄氣勢，點燃了悲涼的身體。她用這種極端的方式捍衛(wèi)著自己的一點點權(quán)利，但不久，其行為被定性為暴力抗拒拆遷，數(shù)名家屬也因此受牽連。

在我國拆遷浪潮中，官與民的爭斗歷來演繹著各種荒誕的劇本。如今，在這樣一個特殊的歷史時期，唐福珍事件給媒體無限放大，直至將要決定一項法規(guī)的變革。無形的利益鏈條背后，是政府之于拆遷經(jīng)濟的最大化追求，使得地權(quán)的暗戰(zhàn)愈演愈烈。

1989年，財政部頒發(fā)《國有土地使用權(quán)有償收入管理暫行實施辦法》，規(guī)定城市土地出讓收益的20％留給地方，用作城建和開發(fā)費用，其余80％按四六分成，中央僅占40％。之后，再以85％-99％的比例返還給地方政府，土地成為其經(jīng)濟收入的重要來源。1994年實行的分稅制改革，大幅度提高中央財政的比重，與此同時，土地使用和分配也開始完全列入地方的管轄范圍內(nèi)。在大規(guī)模的推進城市化的進程中，拆遷成為一種常態(tài)的手段，并逐步改變著人們的生活方式。

1.2暴力拆遷中的政府邏輯

    《城市房屋拆遷管理條例》自2001年11月1日開始施行以來，一直飽受爭議。而隨著2004年修改憲法和2007年出臺《物權(quán)法》，加強了對公民合法的私有財產(chǎn)不受侵犯的保護性規(guī)定，只能基于公共利益的需要并依照法律程序，才能進行征收或者征用。由此可見，《拆遷條例》已經(jīng)與新的精神和原則背道而馳，需要對其進行修改。

利益面前，地方政府的拆遷邏輯永遠(yuǎn)被賦予了“發(fā)展大局”的標(biāo)簽，隱瞞“商業(yè)開發(fā)”的事實，城市規(guī)劃為強制拆遷提供了有利的依據(jù)。一旦以規(guī)劃的名義把一個居民區(qū)變成公共利益項目，公民的合法財產(chǎn)權(quán)就很難被保障。沒有公眾源頭上的參與，到拆遷的末端就只有暴力抵抗。

另外，舊條例指出：房屋拆遷，是拆遷人依法將建筑予以拆除，并對被拆除建筑的使用人予以移遷安置及經(jīng)濟補償?shù)拿袷路尚袨?。而依?jù)相關(guān)法律法規(guī)，征收、補償主體應(yīng)該是國家，其行為屬于行政法律關(guān)系。所謂房屋的所有權(quán)，指權(quán)利人對其所有的房屋具有占有、使用、收益、處分的權(quán)利，任何組織、個人均不得非法侵害。針對目前各地正進行的突擊拆遷行為，亦缺乏必要的問責(zé)制度相配合，因而在拆遷的利益博弈中，被拆遷人（一般處于社會底層的群體）往往占據(jù)下風(fēng)，無力抵抗野蠻拆遷的襲擊。

1.3惡性拆遷凸顯法律混亂

補償是征收合法有效的構(gòu)成要件，應(yīng)當(dāng)在房屋拆遷之前完成。如今卻將兩者分開，本在征收過程完成的補償問題延至拆遷階段解決，打亂補償與拆遷的法律順序。換言之，拆遷人可通過毫無關(guān)聯(lián)性的文件，取得拆除房屋的資格，為拆遷矛盾頻發(fā)埋下隱患。拆遷法律使用極為混亂，導(dǎo)致當(dāng)被拆遷人試圖以《物權(quán)法》維權(quán)的時候，拆遷隊伍一邊高高舉起作為下位法的舊條例，行政裁決由被拆遷人的常規(guī)救濟渠道變?yōu)楸破绕渚头兜氖侄?。一個是現(xiàn)實中處于絕對優(yōu)勢地位且有強制力保障的公權(quán)，一個是空有憲法文本保障但失卻具體保障措施的私權(quán)，如何能達成平衡？首當(dāng)其沖的就是拆遷條例的合憲性與合法性問題。

“真正出于公共目的的公益拆遷，才能成為政府的行政行為。”把《物權(quán)法》比喻為“一個被拆掉引信的手榴彈”，急需裝上“條例修訂”這個引信。當(dāng)舊條例依舊仍作為暴力拆遷的合法依據(jù)和保護傘時，擁有“行政強制權(quán)”的地方政府對土地和城市開發(fā)的貪婪自然不會被遏止，不能阻擋被利欲驅(qū)動以致“瘋狂”的鏟車，一個個“鏟車和汽油瓶”對抗的帶血拆遷糾紛繼續(xù)發(fā)生也就不可避免。

 《拆遷條例》“變法”要點對比

	現(xiàn)行《拆遷條例》	《首次征求意見稿》	《二次征求意見稿》
一、征求意見程序	拆遷房屋的單位取得拆遷許可證后，方可實施拆遷。房屋拆遷管理部門在發(fā)放拆遷許可證的同時，將拆遷許可證中載明的拆遷人、拆遷范圍、拆遷期限等事項，以公告的形式予以公布。	縣級以上地方人民政府在組織有關(guān)部門論證后，應(yīng)當(dāng)將房屋征收目的、征收范圍、實施時間等事項予以公告，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求被征收人、公眾和專家意見。公告時間不得少于30日；房屋征收范圍較大的公告時間不得少于60日。	市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定進行風(fēng)險評估，組織有關(guān)部門和專家論證，并將房屋征收范圍、征收補償方案予以公布征求意見。征求意見期限不少于30日。
二、公共利益界定	按照先發(fā)、物權(quán)法、土地管理發(fā)和市場房地產(chǎn)管理法的規(guī)定，征收城市房屋和農(nóng)村土地房屋。應(yīng)當(dāng)基于“公共利益”需要，但對“公共利益”的范圍，無具體規(guī)定。	公共利益的需要包括： 國防設(shè)施建設(shè)的需要； 國家重點扶持并納入規(guī)劃的能源、交通、水利 科教文衛(wèi)體等公共事業(yè)以及國家機關(guān)辦公用房建設(shè)等。	建設(shè)項目應(yīng)當(dāng)符合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃。明確由政府組織實施的科教文衛(wèi)體等公共事業(yè)及國家機關(guān)辦公用房建設(shè)需要可以實行房屋征收。

 

1.4“拆遷”變?yōu)椤鞍徇w”之后

強權(quán)與暴力屢屢突破法律規(guī)范、消解對它的敬畏時，原本指望通過法律救濟自身權(quán)益的民眾，得到的無疑只能是失望。如此一來，拆遷所拆掉的就不僅僅是普羅大眾賴以安身立命的住所，還有他們對于法律公正的信仰、對于人權(quán)至上的理念——而這無疑是在拆除中國“和諧社會”的根基。

國家信訪局的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，從2003年到2006年的上訪中，有近一半涉及拆遷問題。“和諧拆遷的前提應(yīng)是政府要讓利于民，為民謀福祉?！庇谑牵ツ?月29日，“新拆遷條例”一稿適時登場，根據(jù)各方面的意見及反復(fù)論證后進一步修改，12月15日形成二稿再問民意。旨在從核心切斷拆遷背后的“利益鏈”，克服既得利益群體的阻力和屏障，保障公民私權(quán)神圣不可侵犯。整個拆遷的思路將發(fā)生“根本性變化”，這次拆遷條例涉及五大方面：對公民房屋的征收決定、拆遷條件及其程序；關(guān)于公共利益的界定；關(guān)于補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)；關(guān)于爭議解決的機制；非因公共利益的需要進行補償和拆遷的問題。

“搬遷”一詞取代了“拆遷”。一字之變的背后則是對“公共利益”界定、征收程序、暴力威脅、補償環(huán)節(jié)等都做了相當(dāng)細(xì)致而明確的規(guī)定?！安疬w”的歷史結(jié)束了，搬遷的歷史才剛剛開始，新的《條例》能否扼制之前“拆遷”亂象的延續(xù)，仍有待時間來驗證。