淺論地方政府債務的效應及原因-經(jīng)濟論文

　　一、地方政府債務的形成原因

　　地方政府債務的形成有多重原因。

　　（一）分稅制改革帶來財權與事權的矛盾

　　1994年，我國開始分稅制改革。按照分稅制的規(guī)定，中央政府掌握一半多的財政收入，只承擔兩成多的支出；而地方政府只掌握不到一半的收入?yún)s要承擔將近八成的支出。分稅制改革帶來了中央政府與地方政府財權與事權的重重矛盾。財力向上集中、事權卻向下轉(zhuǎn)移?！爸醒胴斦矚庋笱?，省級財政整整日上，地方財政勉勉強強，縣級財政哭爹喊娘，鄉(xiāng)政財政名存實亡”生動貼切地摹繪了分稅種改革后的我國從中央到地方的政府財政狀況。這種事權與財權的不匹配所造成的結果顯而易見，地方的財政收入難以滿足地方事權的要求，地方政府除了政府性財政資金和銀行貸款外，還需要通過招商引資和發(fā)行債券、股票、基金等市場行為來融資。

　?。ǘ┺D(zhuǎn)移支付不足造成地方財政缺口

　　轉(zhuǎn)移支付是指中央政府按照有關法律、財政體制和政策規(guī)定安排給地方政府的補助資金。我國現(xiàn)行的政府間轉(zhuǎn)移支付制度主要以稅收返還和專項撥款為主。這有利于調(diào)動高財政收入地區(qū)的積極性，但也帶來了是財力不均問題，導致“富者越富、窮者越窮”的馬太效應。專項轉(zhuǎn)移支付比重過高，并且中央進行了用途的規(guī)定，這不利于地方政府縣鄉(xiāng)政府根據(jù)實際情況進行統(tǒng)籌安排。我國現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度并未能從根本上解決地方政府財政問題，難以滿足地方政府的財政支出。故為了彌補政府的財政缺口，地方政府紛紛舉債。

　　（三）政府沖動投資刺激大行舉債

　　2011年2月14日，人民網(wǎng)報道，“中國有655個城市正計劃‘走向世界’，200多個地級市中有183個正在規(guī)劃建設‘國際大都市’?！卑殡S著不斷頒布的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，地方政府的投資熱情持續(xù)不斷。這種熱情理性與非理性并存，合理與盲目交織。此外，當前我國許多地方政府沉溺于既脫離現(xiàn)實又沒有償還保障的超標準建設。政府的投資范圍不局限于公共產(chǎn)品和服務領域，而且還廣泛投資于一般性競爭領域。許多城市快馬加鞭上項目，搞建設，由于政府資金的不足必然導致政府靠借債來實現(xiàn)大規(guī)模的城市基礎建設和對其他項目的政府投資。更有貧困縣建設“大”項目的例證。國家級貧困縣海南陵水縣擬定建設10個高爾夫球場就是地方政府盲目投資的一個縮影。貧困縣與高爾夫球場放在一起讓我們對該縣的負債情況窺見一斑。

　?。ㄋ模┕賳T仕途競賽引發(fā)政府借債

　　我國政府官員的考核和升遷都以地方經(jīng)濟發(fā)展狀況為主的政績?yōu)楦軛U。許多政府官員在自己的任期內(nèi)片面追求GDP的增長，求政績、上項目，搞建設、要花大錢；在大肆上馬大項目時，資金不足便借政府的雞生政績的蛋，通過各種方式融資。這些所謂的“大項目”有些是關乎國計民生的基礎設施建設和公共產(chǎn)品的提供，還有很多是政績導向下的“面子工程”。地方政府在進行融資時優(yōu)先考慮的是舉債。在自己的任期內(nèi)舉債建設，但是我國的官員任期一般不超過兩屆，任期內(nèi)無力償還的債務，便留給下一屆政府。下一屆政府也繼續(xù)著“把政績留給本屆，債務留給下屆”式的借債建設。于是，地方政府的債務如滾雪球，越滾越大，最終讓財政不堪重負。政府官員的考核和輪換晉升帶來的地方債務的積累與擴大，不利于一方經(jīng)濟健康運行，更不利于民生環(huán)境的建造。

　　二、地方政府債務的積極效應分析

　　筆者認為地方政府債務由的效應分析可從積極效應和消極效應兩個方面著手。地方政府的積極效應有如下幾點。

　?。ㄒ唬┨峁┕伯a(chǎn)品與服務效應

    　世界銀行在其1997年的《世界發(fā)展報告》中指出，“每一個政府的核心使命”包含了五種基本角色（World Bank，1997，P42）其中的一個就是投資于基本的社會服務和社會基礎設施。安德森探尋到了“提供各種公共物品與服務”作為被其稱為“一般角色”的政府的基本職能中的一項。由于地方政府的財力薄弱，制約了地方政府提供社會公共產(chǎn)品和服務的能力發(fā)展。斯蒂格利茨認為，政府性債務融資有相當一部分用于公共工程和基礎設施投資，形成了政府所擁有的各種各樣的“可再生性資產(chǎn)”。地方政府通過舉債增強財力，用于地方基礎性設施的建設、公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和公益性事業(yè)的發(fā)展?；A設施的建設加快了區(qū)域現(xiàn)代化的進程，也有利于創(chuàng)造良好的投資環(huán)境和生活環(huán)境。公工產(chǎn)品可供長期使用，促進公益性事業(yè)的發(fā)展。地方政府的債務支出促進地方發(fā)展、改善民生環(huán)境，為地方經(jīng)濟增長起到推動作用。

　?。ǘ┙?jīng)濟增長效應

　　眾所周知，消費、出口和投資是拉動經(jīng)濟增長的三駕馬車。社會總投資由政府部門投資和微觀經(jīng)濟主體投資組成。政府投資的需求需要足夠的資金來保障。政府通過舉債來補充行政經(jīng)費的不足，支持政府部門投資，提高地方經(jīng)濟發(fā)展的速度。金融危機后，我國的出口受到巨大沖擊，外需不足的情況下，擴大內(nèi)需是刺激經(jīng)濟發(fā)展一劑良藥。擴大內(nèi)需最好最快的方式是增加投資需求。地方政務的債務投資對區(qū)域經(jīng)濟增長乃至國家整體經(jīng)濟運行具有功不可沒的作用。

　?。ㄈ┟裆?/p>

　　就業(yè)問題是民生的關鍵問題。提供就業(yè)崗位、增加就業(yè)規(guī)模、增加勞動者的勞動收入是我國解決收入分配領域的首要問題。如上分析，政府舉債提供公共產(chǎn)品，進行基礎設施建設，這將帶來大量就業(yè)機會，尤其為低收入者尤其是農(nóng)民工群體創(chuàng)造就業(yè)平臺。政府向公眾提供公共產(chǎn)品時，一般是采取公共定價，公共定價是指政府相關管理部門通過一定程序和規(guī)則制定提供公共物品的價格和收費標準，即公共物品價格和收費標準的確定。公共定價的目的和原則不僅在于提高整個社會資源配置的效率，而且是保證居民的生活水平和生活安定的重要措施。采取能使社會福利最大化的定價方式對于公眾來說，會以相對低廉的價格享受到公共產(chǎn)品。對于低收入者來說，從享受公共產(chǎn)品中獲益，對于改善生活質(zhì)量起著重要作用。

　　三、地方政府的消極效應分析

　　當?shù)胤秸畟鶆粘^了地方財政的可承受程度，會產(chǎn)生一些消極效應。

　　（一）造成財政風險

　　“財政風險是指當各級地方政府擁有的公共資源不足以履行其應該承擔的支出責任和義務，以至于經(jīng)濟、社會的穩(wěn)定與發(fā)展受到損害的可能性。”“財政風險的具體表現(xiàn)為地方政府無力償債、地方財政支出相對于收入的快速增長、長期持續(xù)赤字以及地方政府無力承擔社會公共風險，但最終往往集中以地方政府債務的形式表現(xiàn)出來?！痹斐傻胤絺鶆詹荒馨雌趦斶€的不確定因素很多，如經(jīng)濟因素、自然因素、嚴重突發(fā)事件因素，甚至嚴重流行病毒因素等，其中任何一種不確定因素成為現(xiàn)實，都會直接導致地方政府的脆弱財政雪上加霜，還極有可能導致大量公共突發(fā)事件。

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　　什么是政府公信力？政府公信力實際上是公眾對政府履行其職責情況的評價。地方政府通過舉措債務，利用現(xiàn)代信用關系實現(xiàn)政府職能已經(jīng)成為世界各國地方政府的普通做法。如果地方政府有償還能力并且能夠按期償還債務本金和利息，那政府的公信力就比較高。如果地方政府債務規(guī)模過大導致產(chǎn)生債務風險，地方政府無法按期償還，損害的就不僅是債權人的利益，也包括政府的公信力。地方債務一旦超出地方財政的可承受力，極易導致地方政府行為走偏，開辟不正常的資金來源渠道用于償債，如向企業(yè)和社會巧立名目濫收費，或自定政策過度征稅等，造成企業(yè)和百姓怨聲載道，又增加企業(yè)和百姓對政府的不信任感。

文章來源于《時代金融》雜志2012年第24期